不合理利用政府信息公開申請(qǐng)權(quán)

王敬波

中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院院長(zhǎng)、教授

　　權(quán)利不合理利用是政府信息公開申請(qǐng)制度下的衍生問題，各國(guó)深受其困擾，對(duì)于這一問題的成因、行為特征的研判以及提出相應(yīng)的規(guī)制對(duì)于制度的順利運(yùn)行、健康運(yùn)作必不可少，且隨著制度的成熟與發(fā)展，切實(shí)可行的規(guī)范措施的提出迫在眉睫。

　　不合理利用政府信息公開申請(qǐng)權(quán)的具體原因

　　近年來，不合理利用政府信息公開申請(qǐng)權(quán)的愈發(fā)常見。究其原因，主要可以歸結(jié)為以下三個(gè)方面：首先是申請(qǐng)人方面的因素；關(guān)于申請(qǐng)人高頻次、大量化提起信息公開申請(qǐng)的動(dòng)因，筆者大體將其歸為以下三類，一是因?qū)π姓块T處理土地征收、房屋拆遷、環(huán)境保護(hù)等方面問題的處理結(jié)果不滿，把信息公開申請(qǐng)作為促成其他利益訴求實(shí)現(xiàn)的手段，通過大量的申請(qǐng)行為向相關(guān)部門施壓；二是雖然沒有具體的利益訴求，但是因?yàn)楦鞣N原因?qū)φ袨槌植煌捶?，通過大量提起信息公開表達(dá)個(gè)人情緒甚至是政治立場(chǎng)；三是將信息公開作為推進(jìn)完善公共政策、參與公眾事務(wù)的路徑，目的在于完善政府信息公開制度、監(jiān)督政府依法行政。

　　其次是信息公開制度方面的因素；一是現(xiàn)行法律規(guī)范對(duì)公開申請(qǐng)和處理程序的規(guī)定過于簡(jiǎn)略，缺乏對(duì)非正常申請(qǐng)的應(yīng)對(duì)手段，直接導(dǎo)致這一不合理利用行政資源的行為結(jié)果向司法領(lǐng)域蔓延。二是行政機(jī)關(guān)信息公開的責(zé)任僅設(shè)置了原則性規(guī)定，責(zé)任邊界不夠明確和具體，當(dāng)前學(xué)界、行政機(jī)關(guān)、司法實(shí)務(wù)界都沒有形成統(tǒng)一認(rèn)知，這也給當(dāng)事人惡意向政府施壓、利用社會(huì)輿論惡性炒作留下了發(fā)揮空間。

　　最后是行政機(jī)關(guān)方面的因素；一是當(dāng)前依職權(quán)公開的信息仍不夠充分，未主動(dòng)公開的信息可能擁有更高“含金量”。二是其他法定權(quán)利的保障力度不夠，救濟(jì)通道不暢，致使當(dāng)事人采取不合理利用申請(qǐng)權(quán)的手段尋求權(quán)利救濟(jì)。

　　不合理利用政府信息公開申請(qǐng)權(quán)的表現(xiàn)

　　根據(jù)對(duì)現(xiàn)有司法裁判的梳理，不合理利用政府信息公開申請(qǐng)權(quán)可以表現(xiàn)為以下幾種：一次性提出大量申請(qǐng)，特定的個(gè)人針對(duì)特定或不特定的事項(xiàng)反復(fù)提出內(nèi)容重復(fù)的申請(qǐng)，申請(qǐng)文書中含有侮辱、誹謗、中傷的內(nèi)容以及與此相關(guān)大量提起行政復(fù)議和行政訴訟等。除了以上幾種比較常見的類型化行為以外，不合理利用申請(qǐng)權(quán)的行為的表現(xiàn)更為多樣化，通過外觀表現(xiàn)或類型化的判斷可能有失偏頗。尤其需要注意的是，司法實(shí)踐中存在大量“以合法形式掩蓋非法目的”的申請(qǐng)行為，即申請(qǐng)人符合法定形式要件，究其本意卻背離信息公開制度設(shè)計(jì)的目的。因此，不合理利用政府信息公開申請(qǐng)權(quán)除卻參考上述較為典型的行為類型之外，最為核心的判斷要件是客觀上給被申請(qǐng)機(jī)關(guān)造成了社會(huì)一般人所能允許的適當(dāng)程度之外的負(fù)擔(dān)，主觀上不符合申請(qǐng)權(quán)行使應(yīng)有之目的，帶有給被申請(qǐng)機(jī)關(guān)造成負(fù)擔(dān)甚至使其工作停滯的惡意。從這一判斷標(biāo)準(zhǔn)來說，不難得出“大量申請(qǐng)不等于權(quán)利不合理利用”的結(jié)論。對(duì)于數(shù)量巨大但合理的申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)作出信息公開是應(yīng)有之義。司法實(shí)務(wù)中，行政機(jī)關(guān)和法院在處理類似案件時(shí)也要注意，避免以申請(qǐng)公開的數(shù)量和頻率片面、“一刀切”式的得出申請(qǐng)人不合理利用權(quán)利的判斷。對(duì)于有意見要求在條例修改過程中通過條文明確大量、不合理的標(biāo)準(zhǔn)，這種想法是不切實(shí)際的。因?yàn)闊o論是數(shù)量還是頻次達(dá)到不合理的程度，都需要根據(jù)行業(yè)和地方的特點(diǎn)綜合判斷，屬于行政權(quán)裁量的范圍。當(dāng)然，行政機(jī)關(guān)對(duì)此并不會(huì)有最終的決定權(quán)。如果當(dāng)事人對(duì)此不服，仍然可以通過復(fù)議、訴訟等方式尋求救濟(jì)。

　　規(guī)范不合理利用政府信息公開申請(qǐng)權(quán)的必要性

　　不合理利用政府信息公開申請(qǐng)權(quán)的行為造成眾多負(fù)面影響，若置若罔聞、不予規(guī)制，不僅無法保障政府信息公開申請(qǐng)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，還會(huì)動(dòng)搖信息公開制度之根本。第一，不合理利用申請(qǐng)權(quán)的行為大量且長(zhǎng)期的消耗行政機(jī)關(guān)有限的人力、物力資源，其中不合理利用訴權(quán)、恣意提起行政復(fù)議和行政訴訟的行為也極大加重了原本負(fù)擔(dān)就很重的法院的負(fù)擔(dān)，行政和司法資源在公益和個(gè)人私益之間失衡。

　　第二，行政機(jī)關(guān)對(duì)不合理利用申請(qǐng)權(quán)人的申請(qǐng)內(nèi)容傾注了大量的時(shí)間和精力，導(dǎo)致的社會(huì)公共服務(wù)水準(zhǔn)的降低顯而易見的會(huì)影響其他申請(qǐng)人的正當(dāng)權(quán)益，造成知情權(quán)的實(shí)質(zhì)不平等，動(dòng)搖公眾對(duì)信息公開制度的信賴。

　　第三，行政機(jī)關(guān)一邊完成大量但無意義的非正當(dāng)申請(qǐng)工作，一邊面臨公眾信賴的喪失的局面，可能使公務(wù)人員在工作中陷入消極被動(dòng)狀態(tài)。對(duì)于不合理利用申請(qǐng)權(quán)行為，如果不及時(shí)進(jìn)行規(guī)范，不僅會(huì)使行政機(jī)關(guān)工作人員和公眾喪失對(duì)信息公開制度的信心，還可能根本上動(dòng)搖制度的根基，質(zhì)疑制度存在的合理性。

　　規(guī)范不合理利用政府信息公開申請(qǐng)權(quán)問題的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

　　在目前我們可掌握的設(shè)有政府信息公開制度的國(guó)家中，不合理利用政府信息公開權(quán)的現(xiàn)象普遍存在。為規(guī)范不合理利用政府信息公開申請(qǐng)權(quán)的行為，國(guó)際上大體形成了三種基本模式。一是將此類行為視為正常申請(qǐng)，不加以任何特殊制度的設(shè)置。二是將此類行為視為非正常申請(qǐng)，在制度上作明確定性，并加以專門規(guī)制，即所謂“制度規(guī)制模式”。三是將此類行為視為正常申請(qǐng)，但是在制度設(shè)計(jì)中加設(shè)了較為充分的彈性程序以容納這類申請(qǐng)，即所謂“程序彈性模式”。

　　對(duì)于采取第一種模式的國(guó)家，其遇到的問題同我國(guó)相類似，只是程度上可能有所差別。

　　采取第二種模式的代表國(guó)家是英國(guó)，根據(jù)其《信息自由法》規(guī)定，大量、反復(fù)申請(qǐng)信息公開的行為可以認(rèn)定為非正常申請(qǐng)，政府機(jī)關(guān)無需處理。這一模式優(yōu)點(diǎn)在于對(duì)非正常申請(qǐng)的規(guī)制是強(qiáng)有力的，但缺點(diǎn)也顯而易見，即非正常申請(qǐng)行為的認(rèn)定爭(zhēng)議空間過大。這一模式的實(shí)際運(yùn)行效果不太理想，如果采取這種模式，不論其是否在法律上明文規(guī)定不合理利用政府信息公開申請(qǐng)權(quán)的行為，都需要一套配套細(xì)則幫助行政機(jī)關(guān)進(jìn)行慎重判斷，避免輕易拒絕公開申請(qǐng)的情形。

　　采取第三種模式的代表國(guó)家包括美國(guó)和日本，美國(guó)遵循“先進(jìn)先出（First-in First-out）”的原則，不論申請(qǐng)數(shù)量如何，行政機(jī)關(guān)均可按進(jìn)度完成，然而由于申請(qǐng)積壓情況嚴(yán)重，美國(guó)通過制度優(yōu)化，增加合并處理、加急處理等程序，力求在保證完成正常信息公開申請(qǐng)?zhí)幚淼耐瑫r(shí)又能延緩非正常申請(qǐng)帶來的制度沖擊。通過設(shè)置極為復(fù)雜的程序，美國(guó)以犧牲效率為代價(jià)預(yù)留出了制度的彈性空間。相比而言，日本通過適用作為一般法理的“禁止權(quán)利的不合理利用”原則的同時(shí)，對(duì)具體申請(qǐng)行為是否構(gòu)成權(quán)利不合理利用作出慎重判斷，對(duì)行政機(jī)關(guān)課以申請(qǐng)人主觀意思的舉證義務(wù)，從之前的消極態(tài)度逐漸轉(zhuǎn)為積極應(yīng)對(duì)。

　　規(guī)范不合理利用政府信息公開申請(qǐng)權(quán)的具體方法

　　第一，可以適當(dāng)規(guī)范信息公開申請(qǐng)環(huán)節(jié)，例如要求申請(qǐng)人說明申請(qǐng)理由，或是要求申請(qǐng)人對(duì)申請(qǐng)公開的內(nèi)容做必要描述，描述不清晰的可以當(dāng)場(chǎng)退回并一次性說明補(bǔ)充要求，申請(qǐng)人在合理期限內(nèi)拒絕補(bǔ)充、無正當(dāng)理由逾期不補(bǔ)充的，視為撤回申請(qǐng)。這是因?yàn)?，即便公開申請(qǐng)權(quán)受到認(rèn)可，也不意味著該權(quán)利的行使不受任何限制。公民應(yīng)當(dāng)樹立正確的權(quán)利觀念，權(quán)利的行使有其邊界，應(yīng)當(dāng)符合制度設(shè)計(jì)目的。

　　第二，制定靈活的處理期限問題，避免期限一到雙方就對(duì)簿公堂局面的大量出現(xiàn)，壓縮申請(qǐng)人將此當(dāng)做實(shí)現(xiàn)法外目的的空間。

　　第三，可以增設(shè)調(diào)節(jié)性的收費(fèi)制度，以分類收費(fèi)為基礎(chǔ)，對(duì)于可能耗費(fèi)大量行政資源的申請(qǐng)內(nèi)容，可以要求申請(qǐng)人預(yù)先交費(fèi)，否則視為申請(qǐng)人撤回申請(qǐng)。對(duì)于行政機(jī)關(guān)認(rèn)為申請(qǐng)公開的內(nèi)容屬于“顯著利于促進(jìn)政府透明化、監(jiān)督政府依法行政或者有力保障公民知情權(quán)等”的，可以減免收費(fèi)。行政機(jī)關(guān)可以通過收費(fèi)制度對(duì)政府鼓勵(lì)公開的內(nèi)容進(jìn)行正確的引導(dǎo)。

　　總而言之，政府信息公開申請(qǐng)權(quán)的權(quán)利不合理利用是國(guó)際上的普遍問題，對(duì)于該問題的成因、判斷基準(zhǔn)和具體方法的探究等議題的研究我們?nèi)匀蝗沃氐肋h(yuǎn)，對(duì)公民信息權(quán)和知情權(quán)的保障以及要求行政機(jī)關(guān)積極履行說明義務(wù)，是信息公開制度不變的主題與使命，而對(duì)于制度衍生的“權(quán)利不合理利用”問題，進(jìn)行規(guī)范確有其必要性，但不宜也不能“矯枉過正”，成為限制政府信息公開申請(qǐng)權(quán)的攔路石。