如何界定不予公開(kāi)的政府信息范圍

周漢華

中國(guó)社科院法學(xué)研究所副所長(zhǎng)、研究員

　　如何界定不予公開(kāi)的政府信息范圍，既是《政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱為“條例”）實(shí)施的難點(diǎn)，也是本次條例修訂的重點(diǎn)，更是整個(gè)政府信息公開(kāi)制度良性運(yùn)行的基點(diǎn)。通過(guò)本次修訂，不予公開(kāi)的范圍界定更為科學(xué)、明確、具體，必將推動(dòng)條例實(shí)施邁上新臺(tái)階。

　　對(duì)不予公開(kāi)的范圍，條例原來(lái)采用的是具體列舉加兜底條款的方式，具體列舉的三類例外分別是國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私，兜底條款指的是“國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定”（以下簡(jiǎn)稱為“三安全一穩(wěn)定”）。條例實(shí)施中，這種規(guī)定方式的主要問(wèn)題是具體列舉的情形太少，比其他國(guó)家明確列舉的不予公開(kāi)種類都要少得多，不具有科學(xué)性、可操作性，并導(dǎo)致諸如與公眾利益無(wú)關(guān)的純粹行政機(jī)關(guān)內(nèi)部信息、公開(kāi)后會(huì)影響決策或行政執(zhí)法公正性的過(guò)程性信息等均陷入到公開(kāi)不合理、不公開(kāi)不合規(guī)的兩難境地。實(shí)踐中，導(dǎo)致的后果之一是兜底條款的過(guò)度適用，影響信息公開(kāi)制度的公信力，因?yàn)楫吘共皇撬猩暾?qǐng)事項(xiàng)都會(huì)導(dǎo)致“三安全一穩(wěn)定”這么嚴(yán)重的后果；后果之二是不同義務(wù)主體分別采用不屬于政府信息、申請(qǐng)人不具備“三需要”的申請(qǐng)條件、申請(qǐng)人濫用申請(qǐng)權(quán)以及其他各種各樣的不予公開(kāi)理由，既使條例實(shí)施缺乏剛性，也使公開(kāi)范圍界定問(wèn)題外溢到其他制度，產(chǎn)生連環(huán)負(fù)面效應(yīng)。

　　本次條例修改，進(jìn)一步豐富了不予公開(kāi)的政府信息的種類，明確將內(nèi)部事務(wù)信息、過(guò)程性信息、行政執(zhí)法案卷信息納入到具體列舉的范圍。內(nèi)部事務(wù)信息屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)，對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生直接或?qū)嶋H影響，公開(kāi)之后可能會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)的正常工作造成不必要的影響。過(guò)程性信息尚處于討論、研究或者審查過(guò)程中，不具有確定性，公開(kāi)后可能會(huì)誤導(dǎo)公眾，也可能干擾行政機(jī)關(guān)公正、合理的做出決策。內(nèi)部事務(wù)信息和過(guò)程性信息不宜公開(kāi)，既是絕大多數(shù)國(guó)家的通行做法，也是條例實(shí)施的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，國(guó)辦文件以及一些地方、部門的實(shí)施性規(guī)定均已將這兩類信息納入不予公開(kāi)的范圍，司法實(shí)踐中也得到人民法院的確認(rèn)。

　　本次修訂還規(guī)定行政執(zhí)法案卷信息可以不予公開(kāi)，主要考慮是，行政執(zhí)法案卷信息主要涉及當(dāng)事人、利害關(guān)系人的權(quán)益，相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章對(duì)于在具體行政程序中保障當(dāng)事人、利害關(guān)系人的知情權(quán)已有規(guī)定；這類信息與其他主體沒(méi)有直接利害關(guān)系，公開(kāi)后可能會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法工作和當(dāng)事人、利害關(guān)系人的權(quán)益產(chǎn)生不利影響。但是，法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定行政執(zhí)法案卷信息應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的必須要公開(kāi)。比如，《行政復(fù)議法》規(guī)定申請(qǐng)人、第三人可以查閱被申請(qǐng)人提出的書面答復(fù)、作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料，除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私外，行政復(fù)議機(jī)關(guān)不得拒絕?！逗ｊP(guān)關(guān)于當(dāng)事人查閱行政處罰案件材料的暫行規(guī)定》規(guī)定當(dāng)事人、當(dāng)事人委托的律師可以向海關(guān)申請(qǐng)查閱案件材料。《產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查信息查閱與信息披露規(guī)定》規(guī)定案件的所有利害關(guān)系方可以到商務(wù)部貿(mào)易救濟(jì)措施公開(kāi)信息查閱室查找、閱覽、摘抄、復(fù)印與案件產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查有關(guān)的公開(kāi)信息，公開(kāi)信息包括相關(guān)方提供材料的公開(kāi)文本或非保密概要等。通過(guò)增設(shè)這一類例外，可以讓單行立法（法律、法規(guī)、規(guī)章等）能夠更多根據(jù)不同領(lǐng)域的發(fā)展?fàn)顩r，量身定做具體實(shí)施規(guī)范，避免一刀切。當(dāng)然，鑒于行政執(zhí)法覆蓋的范圍很廣，各方面對(duì)范圍的理解也不完全統(tǒng)一，適用這一類例外應(yīng)該嚴(yán)格慎重。

　　條例本次修訂不予公開(kāi)范圍的意義，一是將實(shí)踐中積累的經(jīng)驗(yàn)與做法明確規(guī)定到條例中，使不予公開(kāi)范圍的界定更為科學(xué)、明確，具體，既提高制度的權(quán)威性，也便于條例的實(shí)施，有效解決過(guò)去存在的各種突出問(wèn)題。二是有助于形成具體例外規(guī)定與一般兜底條款之間的良性互動(dòng)，義務(wù)機(jī)關(guān)絕大部分情況下都應(yīng)該首先適用具體例外規(guī)定，真正會(huì)對(duì)國(guó)家安全等造成影響，具體例外又缺乏規(guī)定的，才適用兜底條款，以改變過(guò)去那種過(guò)度適用兜底條款的現(xiàn)象。三是明確劃定不予公開(kāi)的范圍以后，才能真正把握公開(kāi)與不公開(kāi)的邊界，使條例明確規(guī)定的以公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外原則具有操作基礎(chǔ)，推動(dòng)條例實(shí)施與政務(wù)公開(kāi)工作全面邁上新臺(tái)階。