印發(fā)廣東省城市化“十五”計劃的通知





各地級以上市、順德市人民政府，省府直屬有關(guān)單位：

　　廣東省“十五”重點專項計劃《廣東省城市化“十五”計劃》業(yè)經(jīng)省人民政

府同意，現(xiàn)印發(fā)給你們，請認(rèn)真貫徹執(zhí)行。





　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 廣東省人民政府辦公廳

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○一年十月三十一日








廣東省城市化“十五”計劃

目錄



　　一、基本情況

　?。ㄒ唬熬盼濉被仡?
　　（二）存在的問題和制約因素

　?。ㄈ┌l(fā)展趨勢

　　二、指導(dǎo)思想和發(fā)展目標(biāo)

　　（一）指導(dǎo)思想

　?。ǘ┌l(fā)展方針

　　（三）發(fā)展目標(biāo)

　　三、工作任務(wù)及政策措施

　?。ㄒ唬└母锵嚓P(guān)要素，引導(dǎo)要素集聚

　?。ǘ┘訌妳^(qū)域協(xié)調(diào)，強化規(guī)劃管理

　?。ㄈ┩晟苹A(chǔ)設(shè)施，健全城鎮(zhèn)職能

　?。ㄋ模┻\用市場機制，實施“經(jīng)營城市”

　?。ㄎ澹娀鐣?wù)，提高生活質(zhì)量





廣東省城市化“十五”計劃



　　積極推進(jìn)城市化，是新世紀(jì)我省發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。為積極有序地推進(jìn)全省城

市化進(jìn)程，根據(jù)《廣東省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》，制定本計

劃。



　一、基本情況



　?。ㄒ唬熬盼濉被仡?
　　“九五”期間，我省城鄉(xiāng)建設(shè)取得了巨大的成績，城市化水平得到提高，城

鄉(xiāng)面貌發(fā)生了很大的變化。主要體現(xiàn)在五個方面：

　　——城鎮(zhèn)體系不斷完善，整體質(zhì)量進(jìn)一步提高?！熬盼濉逼谀?，全省設(shè)市城

市５２個，建制鎮(zhèn)１５５６個。按非農(nóng)人口占總?cè)丝诒戎赜嬎?，城市化水平達(dá)

３１．５％；按實際城鎮(zhèn)居住人口占總?cè)丝诒戎赜嬎?，城市化水平達(dá)４２％，與

“八五”期末相比（下同），提高了１２個百分點。城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴大，功能結(jié)

構(gòu)日趨合理，城鎮(zhèn)區(qū)域分工初步形成，城市之間的協(xié)調(diào)性進(jìn)一步增強。

　　——城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成效顯著?！熬盼濉逼谀〕擎?zhèn)道路總長１．３８

萬公里，增長了２１．４％；自來水普及率９７％，提高了０．５個百分點；民

用燃?xì)馄占奥剩梗玻叮ィ岣吡耍保埃磦€百分點；排污管道總長１．６７萬

公里，增長了１６．８％；生活污水處理率２３．８％，提高了１４．８個百分

點。

　　——城鎮(zhèn)居民生活水平日益提高?！熬盼濉逼谀〕擎?zhèn)居民可支配收入

９７６１元，增長３１．２％；城鎮(zhèn)居民人均居住面積１９．５平方米，增加了

３．３平方米；縣級及以上公共圖書館１２１個，博物館１２８個，分別增加了

７個和１５個；城鎮(zhèn)各種社區(qū)服務(wù)設(shè)施４９４３個，其中社區(qū)服務(wù)中心７７２個，

分別增加了６９２個和１１７個，社會福利事業(yè)加強，社會保障覆蓋范圍擴大。

１９９２年以來，深圳、佛山、中山、珠海等市先后獲得聯(lián)合國“人居獎”、

“全球人類住區(qū)優(yōu)秀范例”、“改善居住環(huán)境最佳行動獎”等殊榮。

　　——城鄉(xiāng)環(huán)境面貌有了較大的改善。全省提前實現(xiàn)了省委、省政府“十年綠

化廣東”的宏偉目標(biāo)?！熬盼濉逼谀〕鞘腥司簿G化面積８．６平方米，

增加了１．５平方米。大部分城市建成了煙塵控制區(qū)、環(huán)境噪音達(dá)標(biāo)區(qū)和自然保

護(hù)區(qū)，城市建設(shè)項目“環(huán)境影響評估”制度執(zhí)行率到９５．３％。珠海、深圳、

中山、佛山市先后被評為“國家園林城市”；深圳、珠海、中山、佛山、汕頭市

先后被評為“國家衛(wèi)生城市”；深圳、珠海、中山、汕頭市先后被評為“全國環(huán)

保模范城市”。全省城市環(huán)境質(zhì)量有了較大的提高。

　　——村鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展迅速?！熬盼濉逼谀?，全省村鎮(zhèn)道路總長１１萬公里，增

長了１０％；村鎮(zhèn)自來水受益人口占村鎮(zhèn)總?cè)丝诘模矗叮ィ岣吡耍常硞€百分

點；農(nóng)村居民人均居住面積２２．４平方米，增加了１．６平方米。一批建制鎮(zhèn)

已逐步發(fā)展成為設(shè)施配套、環(huán)境舒適的小城市，成為集聚力和輻射力較強的區(qū)域

中心。

　?。ǘ┐嬖诘膯栴}和制約因素

　　改革開放以前，受計劃經(jīng)濟體制制約，形成了一系列城鄉(xiāng)分隔的制度安排，

如戶籍制度、勞動就業(yè)制度等，造成了城鄉(xiāng)封閉的二元社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，阻礙了城

市化發(fā)展。改革開放以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、外向型經(jīng)濟的崛起，成為我省工業(yè)化、城

市化迅猛發(fā)展的“催化劑”，高速的經(jīng)濟增長推動了城市化進(jìn)程的加快。城市基

礎(chǔ)設(shè)施投資大量增加，城市規(guī)模急劇擴大，大中城市的輻射力和城鎮(zhèn)的集聚力相

結(jié)合，共同推進(jìn)了我省的經(jīng)濟非農(nóng)化和人口城市化進(jìn)程。９０年代中期開始，伴

隨著經(jīng)濟增長方式由外延粗放式向內(nèi)涵集約式轉(zhuǎn)變，城市化也逐步進(jìn)入內(nèi)涵型發(fā)

展新階段。

　盡管我省城市化進(jìn)程已經(jīng)取得了明顯成績，但城市化仍嚴(yán)重滯后于工業(yè)化，

與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的要求遠(yuǎn)遠(yuǎn)不相適應(yīng)。城市化滯后帶來了一系列問題，如

“非城市化的工業(yè)化”，造成工業(yè)企業(yè)“遍地開花”，帶來經(jīng)濟效益低下、投資

分散和環(huán)境污染等嚴(yán)重問題；“非城市化的非農(nóng)化”，導(dǎo)致非農(nóng)人口“離土不離

鄉(xiāng)，進(jìn)廠不進(jìn)城”，既影響了城市規(guī)模效益和服務(wù)功能的發(fā)揮，也不利于人民群

眾文化素質(zhì)和生活質(zhì)量的提高。城市化發(fā)展滯后，已成為我省率先基本實現(xiàn)社會

主義現(xiàn)代化的一大障礙。

　城市化滯后的根本原因，在于我省社會經(jīng)濟進(jìn)入工業(yè)化發(fā)展時期之后，沒有

及時地推行有效的城市化政策，原有的相關(guān)制度和政策不利于城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級

和經(jīng)濟要素集聚。主要包括：

　　——戶籍制度限制了人口合理流動。（１）農(nóng)民進(jìn)城落戶限制過多，進(jìn)城農(nóng)

民在就業(yè)、社會保險等方面缺乏保障，教育、醫(yī)療等相關(guān)政策也不配套，造成城

鄉(xiāng)居民權(quán)利的不平等。（２）人口遷移過程中具有較大的盲目性和無序性，流動

人口難以管理。

　　——土地管理制度不利于土地資源的合理利用。（１）土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰，

土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場尚不成熟，農(nóng)民既不愿意放棄現(xiàn)有建房收租、土地分紅所獲

取的巨大利益，也很難憑借放棄土地使用權(quán)得到的收益遷入鎮(zhèn)區(qū)安家立業(yè)。（２）

城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)用地指標(biāo)與用地的實際需求常相脫節(jié)，有關(guān)存量土地的調(diào)整和置換

的政策措施尚不完善。（３）城市規(guī)劃權(quán)威性不強，一些地方受短期利益驅(qū)動，

違反規(guī)劃，違法用地的現(xiàn)象仍時有發(fā)生。

　　——城市建設(shè)資金渠道不足。目前我省還沒有普遍形成以社會力量為主體的

投資渠道，很多城鎮(zhèn)建設(shè)資金缺乏，綜合公共服務(wù)設(shè)施難以配套完善。土地出讓

是城鎮(zhèn)建設(shè)的主要資金渠道之一，而土地市場的運作尚不規(guī)范，造成一些地方的

土地出讓價格不能真實反映其價值，在一定程度上影響了土地資源的合理配置。

　　——行政區(qū)劃不合理。（１）城鎮(zhèn)規(guī)模普遍偏小，難以發(fā)揮應(yīng)有的輻射帶動

作用。目前，我省建制鎮(zhèn)平均非農(nóng)人口僅４０００人左右。（２）一些城市發(fā)展

在地域上已連為一體，但行政體制卻各自獨立，矛盾錯綜復(fù)雜，并造成重復(fù)建設(shè)、

資源浪費。（３）一些經(jīng)濟發(fā)展較快的城鎮(zhèn)，其建成區(qū)包圍了若干個“城中村”，

但“城中村”卻遲遲未被納入城鎮(zhèn)管理范疇。

　　——行政管理體制與經(jīng)濟發(fā)展不相適應(yīng)。（１）缺乏區(qū)域協(xié)調(diào)機制，相鄰地

區(qū)在追逐和保護(hù)地方經(jīng)濟利益的動機驅(qū)使下，各自為政，盲目競爭。（２）縣

（市、區(qū)）與鎮(zhèn)之間事權(quán)、財權(quán)關(guān)系不夠清晰，造成小城鎮(zhèn)自我積累、自我發(fā)展

能力不足。如在小城鎮(zhèn)范圍內(nèi)收取的城市維護(hù)稅往往得不到返還而集中用于縣

（市）中心區(qū)的建設(shè)。（３）鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的民主決策和監(jiān)督機制不健全。

　　（三）發(fā)展趨勢

　　當(dāng)前，我省城市化已進(jìn)入加速發(fā)展時期。根據(jù)國際經(jīng)驗，當(dāng)城市化水平達(dá)到

３０％的臨界值時，將進(jìn)入加速發(fā)展階段。目前我省城市化水平已達(dá)３１．５％，

加上推進(jìn)城市化的工業(yè)化動力強勁，城市化加速發(fā)展的客觀條件已經(jīng)具備。如果

能全面解除制度性束縛，創(chuàng)造一個有利于城市化快速發(fā)展的宏觀環(huán)境，我省城市

化水平的提高有著相當(dāng)大的潛力，完全有可能達(dá)到亞洲“四小龍”在此階段平均

每年提高１．７個百分點的增長速度。

　“人地關(guān)系緊張”的基本國情和“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”的體制矛盾，是當(dāng)前城市

化進(jìn)程中所面臨的兩大基本矛盾。因此，我省推進(jìn)城市化進(jìn)程的中心任務(wù)，就是

要加強制度創(chuàng)新，逐步調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)關(guān)系，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化

升級和經(jīng)濟要素向城鎮(zhèn)集聚，走生產(chǎn)與建設(shè)集約化發(fā)展之路，合理解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)

村、農(nóng)民“三農(nóng)”問題。城市化和經(jīng)濟發(fā)展是互為因果、互相促進(jìn)的過程，既要

打破發(fā)展中的瓶頸限制，促進(jìn)良性循環(huán)，又要根據(jù)實際需要制定計劃，量力而行，

防止出現(xiàn)虛假繁榮和泡沫經(jīng)濟，防止在城市化進(jìn)程中出現(xiàn)城市居民過度的貧富懸

殊導(dǎo)致社會不穩(wěn)定。



　二、指導(dǎo)思想和發(fā)展目標(biāo)



　?。ㄒ唬┲笇?dǎo)思想

　　“十五”期間，我省城市化發(fā)展的指導(dǎo)思想是：

　　遵循城市化發(fā)展的客觀規(guī)律，堅持以人為本和可持續(xù)發(fā)展，以率先基本實現(xiàn)

社會主義現(xiàn)代化為目標(biāo)，以經(jīng)濟發(fā)展為基礎(chǔ)，以制度創(chuàng)新為動力，實行高起點規(guī)

劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、高效能管理，大力推進(jìn)經(jīng)濟特區(qū)和珠江三角洲城市化進(jìn)程，加

快東西兩翼和廣大山區(qū)城市化步伐，走大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的城市化道路。完善

城市功能，提高城市整體素質(zhì)，不斷增強城市的輻射帶動力，促進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展由數(shù)

量型向質(zhì)量型的轉(zhuǎn)變，使城市化與工業(yè)化、城鄉(xiāng)建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展和人民生活需求

相適應(yīng)，促進(jìn)全省城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

　?。ǘ┌l(fā)展方針

　　我省城市化發(fā)展方針是：

　　提升珠江三角洲城市群競爭實力，使之成為亞太地區(qū)主要的城市集團(tuán)；扶持

東西兩翼城市群經(jīng)濟增長，使之成為我省經(jīng)濟發(fā)展新的增長點；強化廣州、深圳

中心城市職能，使之建設(shè)成為具有國際影響的現(xiàn)代化城市；發(fā)展壯大一批大城市，

充分發(fā)揮輻射帶動作用；積極發(fā)展中小城市，使其成為新增城市人口的重要載體；

重點發(fā)展一批中心鎮(zhèn)，加快推進(jìn)農(nóng)村城市化進(jìn)程。走大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的城市

化道路，最終形成以廣州、深圳兩個特大城市為龍頭，以一大批大中城市為骨干，

以小城市和小城鎮(zhèn)為依托，布局合理、協(xié)調(diào)發(fā)展、特色鮮明的城鎮(zhèn)體系，全面提

高城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量。

　　（三）發(fā)展目標(biāo)

　?。保鞘谢健５剑玻埃埃的?，全省城市化水平達(dá)到４０％以上。其中，

經(jīng)濟特區(qū)和珠江三角洲地區(qū)城市化水平達(dá)到６０％左右。

　?。玻擎?zhèn)要素集聚能力。城鎮(zhèn)集散、生產(chǎn)、管理、服務(wù)和創(chuàng)新等功能得到全

面強化，輻射能力增強，人民生活水平明顯提高。２００５年，第三產(chǎn)業(yè)增加值

占ＧＤＰ的比重達(dá)到４２％；高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值占工業(yè)增加值的比重達(dá)到２３％；

城鎮(zhèn)居民人均ＧＤＰ達(dá)到２．５萬元（當(dāng)年價格），人均可支配收入達(dá)到１．５

萬元，人均居住面積達(dá)到２５平方米左右；全省城鎮(zhèn)建立比較完善的社會保障體

系。

　?。常擎?zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。建成比較完善的交通、通訊、供水、供電、供氣和

污染治理、防災(zāi)等現(xiàn)代化城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施體系。建設(shè)現(xiàn)代化的綜合交通運輸網(wǎng)絡(luò)，

形成以廣州為總樞紐，由鐵路、公路、水運、航空、管道等多種運輸方式組成，

聯(lián)結(jié)省內(nèi)各城鎮(zhèn)、溝通全國各地以及港澳地區(qū)，通向世界的設(shè)施先進(jìn)、四通八達(dá)、

方便快捷的現(xiàn)代化綜合運輸網(wǎng)。以寬帶光纖傳輸為重點，建設(shè)與世界通信發(fā)展方

向一致，與國民經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的、高科技、多功能、多業(yè)務(wù)、安全可靠、高效

運行的現(xiàn)代化通信網(wǎng)。城鎮(zhèn)人均道路面積達(dá)到１５平方米，每萬人客運量達(dá)到６

０萬人次；城鎮(zhèn)自來水普及率達(dá)到９９％，人均生活用水量達(dá)到３００升／人每

天以上；民用燃?xì)馄占奥蔬_(dá)到９３．５％（其中，中心城市、珠江三角洲和經(jīng)濟

特區(qū)為９９％，東西兩翼為９５％，山區(qū)為９０％）。

　　４．城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)。全面實施“青山、碧水、藍(lán)天、綠地”工程，結(jié)合

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，對污染水源、污染大氣的企業(yè)依法實行關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)和限期整

治措施，不斷提高城鎮(zhèn)環(huán)境質(zhì)量，創(chuàng)建國家“園林城市”和“環(huán)保模范城市”。

到２００５年，城鎮(zhèn)排水服務(wù)率達(dá)到９０％；城鎮(zhèn)生活污水處理率達(dá)到４０％；

垃圾處理逐步實現(xiàn)無害化、減量化和資源化；建成區(qū)綠化覆蓋率達(dá)到３５％以上，

人均公共綠地達(dá)到１０平方米以上。

　?。担擎?zhèn)體系。全省城鎮(zhèn)發(fā)展格局應(yīng)體現(xiàn)中心集聚、軸線拓展，逐步形成以

中心城市和沿海港口城市為依托，以交通運輸干線為主軸的集約開發(fā)態(tài)勢，建立

起組合有序、優(yōu)勢互補、整體協(xié)調(diào)、持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系。到２００５年，全省

逐步形成珠江三角洲、粵東沿海、粵西沿海三大城鎮(zhèn)密集區(qū)；廣梅汕、三茂和廣

（州）樂（昌）鐵路沿線三個城鎮(zhèn)點軸區(qū)以及山區(qū)城鎮(zhèn)點狀發(fā)展區(qū)；珠江三角洲

中部、珠江口東岸、珠江口西岸三大都市區(qū)。

　　——強化廣州、深圳兩大中心城市的功能，逐步建成在國際分工中具有一定

地位和作用的現(xiàn)代化大都市。到２００５年，廣州成為經(jīng)濟繁榮、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、機

制健全、秩序優(yōu)良、文明富庶、環(huán)境優(yōu)美的中等發(fā)達(dá)的現(xiàn)代文明都市，成為華南

地區(qū)經(jīng)濟中心。深圳進(jìn)一步加強與香港的合作交流，建設(shè)國際化產(chǎn)業(yè)體系，確立

全國重要的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地和示范城市地位。

　　——珠江三角洲城市群發(fā)展成一個等級優(yōu)化、類型完備、職能明確、功能互

補、布局合理、網(wǎng)絡(luò)均衡、各具特色、協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)代化城市群體，成為亞太地

區(qū)主要的城市集團(tuán)及華南地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的龍頭。

　　——初步形成東西兩翼城市群。東翼以汕頭為中心，利用依托珠江三角洲，

聯(lián)結(jié)閩西南和贛東南，鄰近港澳臺及僑鄉(xiāng)的優(yōu)勢，發(fā)展成為我省經(jīng)濟發(fā)展新的增

長點及華南地區(qū)重要的城鎮(zhèn)密集區(qū)之一；西翼以湛江為中心，發(fā)揮海洋型經(jīng)濟特

色和港口優(yōu)勢，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)起步型城鄉(xiāng)一體化和重工業(yè)化為主的城市化，建成大西

南地區(qū)經(jīng)濟中心。

　　——積極推進(jìn)山區(qū)地區(qū)以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和地方工業(yè)化為動力的城市化進(jìn)程，

注重資源的合理利用和自然環(huán)境的保護(hù)，強化韶關(guān)、清遠(yuǎn)、梅州、河源、云浮等

市城區(qū)的區(qū)域中心作用，扶持發(fā)展一批具有較強帶動能力的城鎮(zhèn)，加強經(jīng)濟、信

息、文化等方面與珠江三角洲核心地區(qū)的聯(lián)系和交流，為廣大山區(qū)基本實現(xiàn)社會

主義現(xiàn)代化打下扎實基礎(chǔ)。

　　——到２００５年，全省將建成人口超過１００萬的特大城市５個，包括廣

州、深圳、佛山—南海、汕頭、湛江等；人口規(guī)模５０萬以上的大城市７個，包

括珠海、韶關(guān)、東莞、中山、江門—新會、肇慶—高要、順德等；２０萬以上的

中等城市３５個，包括惠州、梅州、潮州、揭陽、河源、汕尾、茂名、陽江、清

遠(yuǎn)、云浮、增城、開平、臺山、惠陽、惠東、博羅、潮陽、澄海、饒平、潮安、

惠來、普寧、海豐、陸豐、吳川、廉江、雷州、高州、化州、陽春、電白、英德、

樂昌、羅定、興寧等。建成３００個左右適應(yīng)現(xiàn)代化需要，布局合理、功能齊全、

設(shè)施完善、環(huán)境優(yōu)美、經(jīng)濟發(fā)達(dá)，具有地方特色和風(fēng)貌的中心鎮(zhèn)，使其成為具有

較強輻射和帶動能力的區(qū)域性經(jīng)濟文化中心。



　三、工作重點及政策措施



　?。ㄒ唬└母锵嚓P(guān)制度，引導(dǎo)要素集聚

　　——改革戶籍管理制度。（１）在我省范圍內(nèi)取消原有農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶

口、自理口糧戶口及其他類型的戶口性質(zhì)，逐步實行“以居住地為條件劃分城市

人口與農(nóng)村人口、以所從事職業(yè)為標(biāo)準(zhǔn)劃分農(nóng)業(yè)勞動力和非農(nóng)業(yè)勞動力”的城鄉(xiāng)

統(tǒng)一的戶口登記管理一體化。（２）以準(zhǔn)入條件取代進(jìn)城人口控制。凡來我省工

作的博士、碩士、學(xué)士畢業(yè)生，應(yīng)準(zhǔn)予其在實際居住地入戶；對居住在所購買的

商品房或合法自建的住宅的，應(yīng)準(zhǔn)予本人及其直系親屬將戶口遷入居住地；外商、

華僑和港澳臺同胞在我省興辦實業(yè)的，可允許其境內(nèi)親屬入戶。（３）廣州、深

圳兩市繼續(xù)實行“控制總量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)”的人口政策，著重吸收大學(xué)本科以上學(xué)

歷的高層次人才和專業(yè)技術(shù)人員；進(jìn)一步放寬直系親屬投靠（夫妻投靠、父母投

靠、子女投靠）條件；對前來投資興辦實業(yè)的，按其投資規(guī)模（具體數(shù)額由市政

府確定），準(zhǔn)予本人及其直系親屬落戶。（４）其他大、中城市，實行適度擴張

的人口政策，大量吸收具有大學(xué)本科以上學(xué)歷的人才，放寬直系親屬投靠條件，

對前來投資興辦實業(yè)和捐辦公益事業(yè)，支持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟建設(shè)的，按其投資規(guī)模（具

體數(shù)額由當(dāng)?shù)卣_定），準(zhǔn)予本人及其直系親屬落戶。（５）重點推進(jìn)小城鎮(zhèn)

人口城市化過程，鼓勵和引導(dǎo)更多農(nóng)村居民進(jìn)入小城鎮(zhèn)就業(yè)和居住并真正成為城

市人。凡在城鎮(zhèn)有合法固定住所、穩(wěn)定的職業(yè)和收入來源的人員及隨其共同生活

居住的直系親屬，均可根據(jù)本人意愿辦理本地城鎮(zhèn)戶口；對在城鎮(zhèn)建成區(qū)內(nèi)人均

耕地低于所在縣（市）人均水平１／３的“城中村”，其村委會應(yīng)在保持集體經(jīng)

濟組織股份制的前提下，成建制地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居委會，原村民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民均可根

據(jù)本人意愿轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口；對原已在城鎮(zhèn)辦理了自理口糧戶口、仍在城鎮(zhèn)居住的

人員，統(tǒng)一轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。（６）與戶籍制度改革相配套，加快住房制度、就業(yè)

制度、社會保障制度和教育體制的改革，經(jīng)批準(zhǔn)在城市（鎮(zhèn)）落戶的人員，在子

女入學(xué)、勞動就業(yè)、社會保障等方面，與原城市居民享受同等待遇，履行同等義

務(wù)。

　　——建立有利于城鎮(zhèn)發(fā)展的土地使用制度。（１）建立異地開發(fā)、補充耕地

制度，推行較大范圍內(nèi)保證耕地總量動態(tài)平衡的土地置換政策，形成一個既保持

全省耕地總量平衡，又能保證城鎮(zhèn)發(fā)展用地的土地供應(yīng)體系。（２）在堅持土地

有償使用和嚴(yán)格用途管制的前提下，促進(jìn)土地使用者通過土地市場依法進(jìn)行土地

使用權(quán)的轉(zhuǎn)換和交易。在城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，允許集體土地使用權(quán)依法流轉(zhuǎn)，

以作價入股、聯(lián)營等方式共同舉辦企業(yè)；進(jìn)鎮(zhèn)農(nóng)戶的承包地，允許在一定時期內(nèi)

保留或轉(zhuǎn)包承包權(quán)，但不得丟荒，長遠(yuǎn)應(yīng)考慮逐步收回。（３）在用地指標(biāo)分配

和用地審批上實行傾斜政策。通過置換等手段將建設(shè)用地向中心鎮(zhèn)集中，鼓勵其

發(fā)展壯大；對一般城鎮(zhèn)可適當(dāng)緊縮供地數(shù)量或?qū)ζ浣ㄔO(shè)項目從嚴(yán)控制，避免盲目

無序發(fā)展。（４）鼓勵農(nóng)村土地整理。對按規(guī)劃集中遷建的農(nóng)村居民點和工業(yè)企

業(yè)，已退宅還田、退建還耕的土地，經(jīng)整理、復(fù)墾后，新增耕地的６０％可作為

城鎮(zhèn)建設(shè)用地的折抵指標(biāo)，不占當(dāng)?shù)胤寝r(nóng)建設(shè)用地指標(biāo)。（５）將農(nóng)村新增宅基

地指標(biāo)集中使用，新建住房盡可能安排在城鎮(zhèn)住宅小區(qū)，逐步減少和避免分散建

房。村宅拆舊建新時不得原址重建，逐步實行宅基地“以舊換新”，對退出原有

宅基地的農(nóng)戶，在城鎮(zhèn)建新房所需宅基地的收費應(yīng)適當(dāng)減免，或者在購買商品房

時給予適當(dāng)優(yōu)惠。允許進(jìn)鎮(zhèn)農(nóng)民采取有償方式，依法將原有宅基地使用權(quán)在原集

體組織范圍內(nèi)合理流轉(zhuǎn)。

　　——引導(dǎo)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)集聚。引導(dǎo)分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向城鎮(zhèn)集中，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的

檔次和規(guī)模，避免天女散花式的工業(yè)布局帶來的土地浪費和環(huán)境污染。（１）對

進(jìn)入城鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和私營工商企業(yè)，應(yīng)取消一切不合理收費，取消各種人為限

制，如注冊登記、經(jīng)營范圍方面的限制以及市場準(zhǔn)入門檻高等，為他們創(chuàng)造公平

的市場競爭條件。（２）允許有經(jīng)濟實力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)購買城市企業(yè)、對城市企業(yè)

參股、控股和或投資開辦新的企業(yè)，形成新型的混合經(jīng)濟實體。（３）大力推廣

農(nóng)民共有的股份合作制等以資產(chǎn)為紐帶的新型企業(yè)組織形式，繼續(xù)推行集體所有

制企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，為分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐步向城鎮(zhèn)集中提供良好的機制保障。

建立區(qū)域性鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易市場或股權(quán)轉(zhuǎn)讓中心，增強產(chǎn)權(quán)的流動性，促進(jìn)農(nóng)

村工業(yè)的空間集中化發(fā)展。（４）通過拆村并點，減少城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)外分散的自然

村落數(shù)量，促進(jìn)城鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)和住宅區(qū)的相對集中、連片發(fā)展。根據(jù)相對

集中的原則，統(tǒng)一規(guī)劃住宅區(qū)、工業(yè)區(qū)和農(nóng)田保護(hù)區(qū)。嚴(yán)格限制工業(yè)零星布點，

引導(dǎo)“工業(yè)進(jìn)（工業(yè)）園”；大力提倡發(fā)展公寓式住宅，鼓勵分散的居民點遷移

合并，引導(dǎo)“村宅進(jìn)（社）區(qū)”；鼓勵商貿(mào)活動到鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)成行成市經(jīng)營，引導(dǎo)

“商業(yè)進(jìn)（市）場”。

　　——引導(dǎo)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。分區(qū)域、分步驟推行農(nóng)業(yè)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)高度發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村區(qū)域及大中城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部，如珠江三角洲核心

地區(qū)，可推行“公司化大農(nóng)場制”；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)比較發(fā)達(dá)、農(nóng)戶以兼業(yè)農(nóng)戶為主的

農(nóng)村區(qū)域，如珠江三角洲邊緣地區(qū)，在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，可由集體統(tǒng)一組織農(nóng)

民所承包土地的使用權(quán)入股，實行土地股份合作經(jīng)營，經(jīng)營收入按股份分紅；鄉(xiāng)

鎮(zhèn)企業(yè)不發(fā)達(dá)、人均土地資源匱乏的農(nóng)村區(qū)域，如東翼地區(qū)，在穩(wěn)定和完善家庭

承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制的基礎(chǔ)上，建立和完善農(nóng)村土地使用

權(quán)流轉(zhuǎn)制度，逐步培植農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不發(fā)達(dá)、人均土地資源豐富的農(nóng)

村區(qū)域，如西翼地區(qū)和廣大山區(qū)，鼓勵農(nóng)民所承包土地的使用權(quán)和資金、技術(shù)、

勞力入股，開展農(nóng)戶之間、農(nóng)戶與企業(yè)之間的合作經(jīng)營。

　　（二）加強區(qū)域協(xié)調(diào)，強化規(guī)劃管理

　　——加大區(qū)域協(xié)調(diào)力度，突出建設(shè)重點。（１）完善區(qū)域規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃。

按現(xiàn)代化的要求在全省劃定都會區(qū)、城鎮(zhèn)密集區(qū)、產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、農(nóng)

田保護(hù)區(qū)、水源保護(hù)區(qū)等區(qū)域性功能區(qū)，合理構(gòu)建城鎮(zhèn)職能分工、等級規(guī)模和空

間布局體系。盡快完成省、市、縣域三個層次的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的編制。（２）加

強政府導(dǎo)向作用和協(xié)調(diào)功能，科學(xué)規(guī)劃，突出重點，正確引導(dǎo)資金、人口等資源

向城市集中。特別要建立珠江三角洲城市群的發(fā)展協(xié)調(diào)機制，使珠江三角洲城鎮(zhèn)

之間協(xié)同發(fā)展，成為我省率先基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的領(lǐng)頭羊。（３）因勢利

導(dǎo)進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整。根據(jù)現(xiàn)實及發(fā)展需要，適當(dāng)合并部分城市和建制鎮(zhèn)。協(xié)調(diào)

好各城鎮(zhèn)開發(fā)的內(nèi)容、區(qū)位和時序，實現(xiàn)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施共享，并確保區(qū)域生態(tài)保

護(hù)、社會公益性項目的落實。（４）促進(jìn)中心鎮(zhèn)發(fā)展壯大，培育新的城市化增長

點。各縣（市、區(qū)）根據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展實際，選定２－３個區(qū)位優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)

優(yōu)勢、規(guī)模優(yōu)勢明顯的中心鎮(zhèn)，確立為發(fā)展重點。

　　——改進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃的管理工作，大力推進(jìn)規(guī)劃管理體制改革。（１）在地級

以上城市，成立由黨政領(lǐng)導(dǎo)、政府部門代表、專家學(xué)者和社會人士參加的規(guī)劃委

員會，承擔(dān)起規(guī)劃的綜合決策與協(xié)調(diào)、監(jiān)督作用，實現(xiàn)規(guī)劃決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的分

離。（２）逐步推行控制性詳細(xì)規(guī)劃的法定化制度，切實發(fā)揮其對土地使用和開

發(fā)建設(shè)的控制和引導(dǎo)作用，保證城鄉(xiāng)各項建設(shè)嚴(yán)格按規(guī)劃實施。（３）加強規(guī)劃

監(jiān)督與指導(dǎo)，逐步實行各級城鎮(zhèn)重點開發(fā)和保護(hù)地段的控制性詳細(xì)規(guī)劃報上一級

政府規(guī)劃行政主管部門審查、備案和城市規(guī)劃重大失誤的追究制度。（４）全面

引入公眾參與機制。在規(guī)劃的編制、審批過程中向全社會公開征求意見，并接受

公眾監(jiān)督，使公眾參與制度化、法定化。

　　——改革城鎮(zhèn)管理體制，建立有利于城鎮(zhèn)全面發(fā)展的管理體制。按照“劃分

事權(quán)、分權(quán)負(fù)責(zé)”的原則，進(jìn)一步明確各級政府機構(gòu)的職責(zé)和權(quán)限范圍，一方面

保證上級機關(guān)的宏觀調(diào)控能力，另一方面賦予地方較大的管理自主權(quán)。（１）在

市、區(qū)兩級政府的城市管理權(quán)限上，實行“四個”集中統(tǒng)一：規(guī)劃管理審批權(quán)集

中統(tǒng)一，不能下放到各區(qū)各部門，由市長辦公會議審批；土地出讓權(quán)集中統(tǒng)一，

開發(fā)性用地一律進(jìn)入土地有形市場招標(biāo)拍賣，公益性用地按規(guī)定逐級上報審批；

城市建設(shè)資金集中統(tǒng)一，各方面分散的城市建設(shè)資金要實行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一使用；

城市建設(shè)項目的確定集中統(tǒng)一，凡是新征土地進(jìn)行建設(shè)、規(guī)劃區(qū)馬路兩側(cè)改造項

目，從立項到動工都要經(jīng)市政府批準(zhǔn)，進(jìn)入有形市場進(jìn)行招標(biāo)，并實行質(zhì)量責(zé)任

追究制度。在一個行政區(qū)域范圍內(nèi)，城市的規(guī)劃、建設(shè)、管理由當(dāng)?shù)卣y(tǒng)一領(lǐng)

導(dǎo)和組織實施。（２）對省政府確定的中心鎮(zhèn)，要按照責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的原則，

賦予其基本建設(shè)和技術(shù)改造項目審批權(quán)、外商投資項目審批權(quán)、建設(shè)管理審批權(quán)

等方面的權(quán)限，逐步完善鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟和社會管理職能。

　?。ㄈ┩晟苹A(chǔ)設(shè)施，健全城鎮(zhèn)功能

　　——加強生態(tài)環(huán)境建設(shè)，大力治理環(huán)境污染。（１）大力整治農(nóng)村土地，推

行“退建還耕、退山還林、退田還湖”，重造山水田園美景。（２）強化流域水

資源統(tǒng)一管理。成立相應(yīng)機構(gòu)，采用協(xié)商辦法，實行多樣化的利益補償機制，統(tǒng)

一管理跨區(qū)域水域的開發(fā)利用和污水處理。（３）嚴(yán)格進(jìn)行建設(shè)項目環(huán)境影響評

估，堅決執(zhí)行環(huán)保設(shè)施與建設(shè)項目主體工程“三同時”（設(shè)計、施工、投產(chǎn)）制

度。

　　——按照適度超前原則，進(jìn)一步推進(jìn)交通、通信、能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（１）繼續(xù)把交通運輸作為我省國民經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略重點，加強交通運輸設(shè)施建

設(shè)，提高綜合運輸能力。進(jìn)一步完善綜合運輸網(wǎng)絡(luò)布局。加強市內(nèi)交通系統(tǒng)建設(shè)，

完善道路網(wǎng)，搞好過境交通和連接高速公路、鐵路、港口、機場等大交通網(wǎng)絡(luò)的

城市快速通道建設(shè)。廣州、深圳等特大城市和珠江三角洲要加快地鐵和城際快速

軌道交通網(wǎng)的建設(shè)。進(jìn)一步加強交通運輸管理的政策法規(guī)和監(jiān)督保障體系的建設(shè)。

（２）推動信息技術(shù)在生產(chǎn)、服務(wù)、流通等應(yīng)用，提高社會信息化意識，提高信

息業(yè)的服務(wù)水平。建立完備的公益型數(shù)據(jù)庫體系和商用型數(shù)據(jù)庫體系，形成系統(tǒng)

完善的信息收集和發(fā)布機制，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)和信息共享。（３）城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建

設(shè)要注意優(yōu)化配套，完善布局，逐步打破區(qū)域界限，實行共建、共享。通過統(tǒng)一

建設(shè)、兼并等措施，組建跨區(qū)域經(jīng)營的供水、污水處理、垃圾處理、公共交通等

企業(yè)，提高規(guī)模效益，避免重復(fù)建設(shè)和資源、財力的浪費。

　　——關(guān)注人民健康，為全體居民提供良好的公共衛(wèi)生服務(wù)。（１）增強供水

能力，提高供水質(zhì)量，充分滿足城市現(xiàn)代化的需求。（２）建立完善的排水管網(wǎng)，

實行雨污分流，限期建立污水處理廠（設(shè)施），提高污水集中處理率。無論廠房

還是私人住宅，只有與城鎮(zhèn)排污系統(tǒng)銜接后方可營建。（３）繼續(xù)發(fā)展城市供氣，

加快城市管道燃?xì)饨ㄔO(shè)，提高民用燃?xì)馄占奥?。（４）推行垃圾分類收集、密閉

轉(zhuǎn)運，提高垃圾綜合處理能力。（５）積極發(fā)展垃圾堆肥、生產(chǎn)建材、焚燒和填

埋一體技術(shù)，相對集中建立大中型垃圾處理設(shè)施。（６）高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量搞好城

市防火、防洪、防風(fēng)、防震等防災(zāi)、減災(zāi)系統(tǒng)建設(shè)，建立防災(zāi)預(yù)警機制。

　?。ㄋ模┻\用市場機制，實施“經(jīng)營城市”

　　——推動城鎮(zhèn)建設(shè)投資主體多元化。走以社會力量為主體“經(jīng)營城市”的新

路子，大力支持和發(fā)揮民間主體在城市開發(fā)中的作用。通過各種渠道籌集資金，

走以城養(yǎng)城、以城建城、以城興城的市場化之路，實現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)投入產(chǎn)出的良性

循環(huán)。（１）成立城鎮(zhèn)建設(shè)投資公司。有條件的城鎮(zhèn)可以企業(yè)的形式向社會融資，

并爭取獲準(zhǔn)發(fā)行長期債券或股票等，吸引社會資金及外資投入城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（２）采取招標(biāo)、租賃或抵押等方法，出讓部分市政公用設(shè)施經(jīng)營權(quán)，對城市資

產(chǎn)進(jìn)行優(yōu)化和重組。（３）運用經(jīng)濟杠桿調(diào)節(jié)民間開發(fā)行為。如征收土地增值稅，

將政府投資（如道路建設(shè)）的增值部分收歸公有，讓受益者按照“直接受益，合

理負(fù)擔(dān)”的原則分?jǐn)偝鞘谢A(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)成本。（４）財政支持。市財政預(yù)算

中每年安排一定的城市維護(hù)、建設(shè)資金，專項用于支持中心城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

　　——建立適應(yīng)市場經(jīng)濟要求的公用事業(yè)經(jīng)營機制。城市公用事業(yè)逐步實現(xiàn)由

社會福利型向經(jīng)營服務(wù)型的轉(zhuǎn)變，部分市政管理實現(xiàn)市場化、專業(yè)化、企業(yè)化經(jīng)

營。（１）在統(tǒng)一管理的前提下，對市政公用事業(yè)放開經(jīng)營，鼓勵單位或個人以

股份制、合資、獨資等多種形式建設(shè)和經(jīng)營城鎮(zhèn)的市政公用事業(yè)，逐步把市政設(shè)

施維護(hù)、環(huán)衛(wèi)清掃、綠化管養(yǎng)、環(huán)衛(wèi)保潔、垃圾清運、物業(yè)管理等推向市場，實

行企業(yè)化經(jīng)營。（２）按保本微利的原則完善市政公用事業(yè)的價格體系，進(jìn)一步

理順公用事業(yè)收費標(biāo)準(zhǔn)。按照“排污者付費”的原則，合理開征城鎮(zhèn)污水處理費

和垃圾處理費，逐步過渡到成本價。可在改革水價的基礎(chǔ)上，推行自來水廠和污

水處理廠的捆綁經(jīng)營。

　　——推動房地產(chǎn)業(yè)健康、持續(xù)發(fā)展。（１）大力提倡建設(shè)經(jīng)濟實用、面積適

中的公寓式住房，提高配套質(zhì)量，降低住房成本，實現(xiàn)“居者有其屋”。（２）

加快個人信用制度的建立，積極探索建立規(guī)范的、社會化抵押擔(dān)保和保險制度，

積極推行抵押貸款購買商品房制度。允許房改房上市，推動居民二次置業(yè)。（３）

要嚴(yán)格控制項目開發(fā)數(shù)量，規(guī)范房地產(chǎn)市場，促使房地產(chǎn)價格逐年微升。同時防

止再度出現(xiàn)房地產(chǎn)開發(fā)過熱的現(xiàn)象。

　　（五）強化社會服務(wù)，提高生活質(zhì)量

　　——完善社會化服務(wù)體系。（１）完善市場就業(yè)機制，加快勞動力市場建設(shè)。

建設(shè)公益性職業(yè)介紹組織和統(tǒng)一的勞動力市場信息網(wǎng)絡(luò)；完善勞動力市場管理規(guī)

則，維護(hù)勞動力市場秩序；充分發(fā)揮勞動密集型產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)、中小企業(yè)和非

公有制經(jīng)濟的就業(yè)主渠道作用；積極推行非全日制工、季節(jié)工、短期工、臨時工

以及彈性工作制等靈活多樣的就業(yè)形式。（２）依法推進(jìn)社會保障覆蓋全社會的

工作，加快形成獨立于企業(yè)事業(yè)單位之外、資金來源多元化、保障制度規(guī)范化、

管理服務(wù)社會化的社會保障體系，建立可靠、穩(wěn)定的社會保險基金的籌措機制和

有效運行、嚴(yán)格管理的機制，實現(xiàn)社會保險各險種尤其是養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)三大

基本保險基本覆蓋城鎮(zhèn)各類用人單位及其勞動者。（３）建立健全咨詢服務(wù)、信

息服務(wù)、金融服務(wù)、財政服務(wù)、營銷服務(wù)、配套協(xié)作服務(wù)等社會化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

　　——提高城市環(huán)境質(zhì)量和居民生活質(zhì)量，建立“處處精心、人人共享”的美

好家園。（１）搞好城市綠化和美化，認(rèn)真解決臟、亂、差問題，實現(xiàn)城鎮(zhèn)凈化、

綠化、美化、效能化。保護(hù)好天然水面、自然山體和文物古跡，大力加強城市設(shè)

計工作，有計劃、有步驟地建造城市廣場、公園、雕塑和標(biāo)志性建筑景點。（２）

以街道辦、居委會社等基層社區(qū)組織為依托，充實社區(qū)職能，開展社區(qū)共建，形

成社會化、自主化、多元化的城市基層管理機制。大力開展各種形式的群眾性精

神文明創(chuàng)建活動，重點抓好文明小區(qū)、文明社區(qū)、文明城區(qū)建設(shè)。（３）建立區(qū)

域教育和培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)，大力促進(jìn)文化館、文化站、影劇院、體育館、公園等公益性

設(shè)施的建設(shè)，為城鎮(zhèn)居民提供學(xué)習(xí)知識、陶冶性情、休閑娛樂的場所。扶持各種

文化團(tuán)體、表演劇種和文化機構(gòu)全面發(fā)展，引導(dǎo)文化市場的多元化，拓寬城市文

化消費群體，創(chuàng)造更為豐富的城市社區(qū)文化，塑造獨特的城市文化品牌，弘揚社

會主旋律。（４）加強教育，廣泛宣傳，逐步提高城鄉(xiāng)居民素質(zhì)。（５）加強社

會治安綜合治理的力度，創(chuàng)造一個穩(wěn)定的社會政治秩序。