印發(fā)關(guān)于推進(jìn)山區(qū)縣農(nóng)村綜合改革指導(dǎo)意見的通知

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各地級以上市人民政府，各縣（市、區(qū)）人民政府，省政府各部門、各直屬機(jī)構(gòu)：

　　現(xiàn)將《關(guān)于推進(jìn)山區(qū)縣農(nóng)村綜合改革的指導(dǎo)意見》印發(fā)給你們，請認(rèn)真貫徹執(zhí)行。

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　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　廣東省人民政府

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○一一年二月二十六日

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關(guān)于推進(jìn)山區(qū)縣農(nóng)村綜合改革的指導(dǎo)意見

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　　新形勢下推進(jìn)山區(qū)縣農(nóng)村綜合改革，是促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、探索科學(xué)發(fā)展新路的客觀要求，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的重要舉措，對于鞏固農(nóng)村基層政權(quán)、維護(hù)農(nóng)村和諧穩(wěn)定、建設(shè)幸福廣東具有重要意義。近年來，云浮市云安縣在推進(jìn)農(nóng)村綜合改革方面進(jìn)行了積極探索，取得了有益經(jīng)驗(yàn)。為推廣云安經(jīng)驗(yàn)，推動我省山區(qū)縣農(nóng)村綜合改革，破解欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村科學(xué)發(fā)展難題，現(xiàn)提出以下意見：

　　一、總體要求、目標(biāo)任務(wù)和基本原則

　　（一）總體要求。深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，圍繞加快轉(zhuǎn)型升級、建設(shè)幸福廣東，以促進(jìn)農(nóng)民增收為核心，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，按照主體功能區(qū)劃要求明確縣域內(nèi)各鎮(zhèn)（包括鄉(xiāng)，下同）功能定位，建立科學(xué)考評機(jī)制，深化富縣強(qiáng)鎮(zhèn)、簡政強(qiáng)鎮(zhèn)事權(quán)改革，完善農(nóng)村公共服務(wù)體系，增強(qiáng)縣域農(nóng)村發(fā)展活力，為建設(shè)幸福廣東、構(gòu)建和諧農(nóng)村筑牢基礎(chǔ)，提供支撐保障。

　　（二）目標(biāo)任務(wù)。從2011年起分階段在全省山區(qū)縣（市）推進(jìn)農(nóng)村綜合改革。2011年在廣州、惠州、肇慶市之外的山區(qū)縣進(jìn)行試點(diǎn)，2012年全面鋪開，2013年初見成效，2014年鞏固完善，到2015年全省基本建立起具有廣東特色的農(nóng)村改革發(fā)展體制機(jī)制。通過5年的努力，實(shí)現(xiàn)全省縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力明顯增強(qiáng)，農(nóng)民收入明顯提高，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、人居條件和農(nóng)民生活質(zhì)量明顯改善，農(nóng)村基本公共服務(wù)和社會管理能力明顯提升，農(nóng)村基層組織建設(shè)明顯加強(qiáng)，農(nóng)村社會更加和諧穩(wěn)定。

　　（三）基本原則。一是堅(jiān)持與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相促進(jìn)。適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展根本需要，通過農(nóng)村綜合改革，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。二是堅(jiān)持與群眾意愿相一致。始終把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好廣大農(nóng)民的根本利益作為農(nóng)村綜合改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用和首創(chuàng)精神，切實(shí)保障農(nóng)民合法權(quán)益，使廣大農(nóng)民平等參與農(nóng)村綜合改革進(jìn)程，共享改革發(fā)展成果。三是堅(jiān)持與當(dāng)?shù)貙?shí)際相結(jié)合。從各地實(shí)際情況出發(fā)，因地制宜，分類指導(dǎo)，堅(jiān)持先規(guī)劃后建設(shè)，先探索后實(shí)施，先試點(diǎn)后推廣，以點(diǎn)帶面推進(jìn)農(nóng)村綜合改革。四是堅(jiān)持整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破相結(jié)合。統(tǒng)籌考慮、系統(tǒng)謀劃改革方案，采取綜合配套措施，全面協(xié)調(diào)推進(jìn)改革，把握中心環(huán)節(jié)，實(shí)施重點(diǎn)突破。五是堅(jiān)持解放思想、先行先試。著眼于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，鼓勵各地積極探索創(chuàng)新，在體制機(jī)制上先行先試，消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制障礙和解決制約農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的深層次矛盾。

　　二、科學(xué)劃分功能，明確發(fā)展定位

　　（四）明確主體功能區(qū)劃，統(tǒng)籌縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。各縣（市）要按照省主體功能區(qū)規(guī)劃要求，落實(shí)國家和省對本縣（市）的主體功能定位，根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，對縣域內(nèi)各鎮(zhèn)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，劃分為優(yōu)化開發(fā)鎮(zhèn)、重點(diǎn)開發(fā)鎮(zhèn)和生態(tài)發(fā)展鎮(zhèn)三類具有明確主體功能的鎮(zhèn)。對優(yōu)化開發(fā)鎮(zhèn)，要以縣級為主，在科學(xué)規(guī)劃、集中管理的基礎(chǔ)上進(jìn)行集中開發(fā)，建立合理的財(cái)稅分成機(jī)制，實(shí)現(xiàn)集約集聚發(fā)展；對重點(diǎn)開發(fā)鎮(zhèn)，要在符合縣（市）總體規(guī)劃要求的前提下，以鎮(zhèn)為主進(jìn)行開發(fā)發(fā)展，對開發(fā)發(fā)展后符合條件的，可轉(zhuǎn)為優(yōu)化開發(fā)鎮(zhèn)；對生態(tài)發(fā)展鎮(zhèn)，要將政府職能定位為提供基本公共服務(wù)、加強(qiáng)社會管理、維護(hù)社會穩(wěn)定、保護(hù)生態(tài)環(huán)境為主，其正常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)由上一級財(cái)政予以扶持保障，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中力量履行其具體功能下的各項(xiàng)工作任務(wù)。

　　（五）明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織功能職責(zé)。圍繞具體功能定位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履職重點(diǎn)為“5＋X”，“5”即“提供公共服務(wù)、促進(jìn)農(nóng)民增收、加強(qiáng)社會管理、維護(hù)社會穩(wěn)定、加強(qiáng)基層建設(shè)”等工作，“X”即賦予各地不同的功能定位、職責(zé)要求和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)。村級組織功能職責(zé)是“5+1”，“5”即“促進(jìn)農(nóng)民增收、協(xié)助開展公共服務(wù)、維護(hù)社會穩(wěn)定、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、加強(qiáng)組織建設(shè)”等5項(xiàng)共性工作，“1”即年度中心工作，包括貫徹落實(shí)上級決策部署，當(dāng)前必須特別注重推進(jìn)扶貧開發(fā)“雙到”工作。

　　（六）建立科學(xué)的政績考評機(jī)制，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。根據(jù)各地不同的功能定位和發(fā)展目標(biāo)，實(shí)行分類考核，將考評重點(diǎn)放在功能職責(zé)要求方面，不同區(qū)域的指標(biāo)體系或指標(biāo)所占權(quán)重應(yīng)有所側(cè)重，建立“不以GDP大小論英雄、只以功能發(fā)揮好壞論成敗”的政績考核機(jī)制。優(yōu)化開發(fā)鎮(zhèn)重點(diǎn)考核經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、節(jié)能減排和自主創(chuàng)新能力；重點(diǎn)開發(fā)鎮(zhèn)主要考核經(jīng)濟(jì)增長及其質(zhì)量效益、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平以及相關(guān)領(lǐng)域的自主創(chuàng)新能力，實(shí)行綜合評價(jià)；生態(tài)發(fā)展鎮(zhèn)不再重點(diǎn)考核經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)，側(cè)重考核基本公共服務(wù)、社會管理、生態(tài)發(fā)展、農(nóng)民增收和農(nóng)村穩(wěn)定等。

　　三、進(jìn)一步深化富縣強(qiáng)鎮(zhèn)、簡政強(qiáng)鎮(zhèn)事權(quán)改革

　　（七）科學(xué)設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機(jī)構(gòu)，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)效能。按照省富縣強(qiáng)鎮(zhèn)、簡政強(qiáng)鎮(zhèn)事權(quán)改革的要求，本著“不增人員，減少成本，提高效率”和從“向上相對應(yīng)”轉(zhuǎn)為“向下相適應(yīng)”的原則，科學(xué)設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置方案由鎮(zhèn)黨委、政府提出，報(bào)縣委、縣政府確定。生態(tài)發(fā)展鎮(zhèn)綜合性工作機(jī)構(gòu)總數(shù)原則上按5－6個掌握，不得突破省下達(dá)的機(jī)構(gòu)和人員編制，不得在編制之外聘用為政府管理服務(wù)的臨時(shí)人員。

　　（八）實(shí)施強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)施政能力。各縣（市）要加快簡政放權(quán)步伐，本著“能放則放、該放必放”和“權(quán)責(zé)利相一致”的原則，將涉及人民群眾生產(chǎn)生活的行政管理權(quán)限下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，擴(kuò)大鎮(zhèn)級政府行政事務(wù)管理和處置權(quán)限。切實(shí)落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部人事管理權(quán)限、干部調(diào)整建議權(quán)和干部問責(zé)處理權(quán)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對配備鎮(zhèn)級班子副職有推薦權(quán)，對調(diào)整個別鎮(zhèn)班子成員有建議權(quán)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作問責(zé)有處理權(quán)。

　?。ň牛┺D(zhuǎn)變政府職能，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)“三農(nóng)”能力。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要圍繞促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收、建設(shè)宜居鄉(xiāng)村，強(qiáng)化發(fā)展特色生態(tài)農(nóng)業(yè)、改善村容村貌等服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)；圍繞“病有所醫(yī)、住有所居、老有所養(yǎng)”的目標(biāo)，強(qiáng)化鎮(zhèn)村和農(nóng)村社區(qū)性服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)；圍繞建設(shè)幸福廣東、構(gòu)建和諧社會的要求，強(qiáng)化綜治信訪維穩(wěn)等機(jī)構(gòu)建設(shè)，有效提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)“三農(nóng)”的能力和水平。

　　四、推進(jìn)農(nóng)村基本公共服務(wù)體系建設(shè)

　?。ㄊ┩七M(jìn)基本公共服務(wù)延伸到村。按照“延伸鄉(xiāng)村、覆蓋縣域、均等服務(wù)”的思路，以新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)為載體，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本公共服務(wù)延伸到行政村。

　　（十一）建立村級組織經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，提升村級組織服務(wù)農(nóng)民的能力。采取省市補(bǔ)助、縣級統(tǒng)籌、村集體收入自我保障的辦法，建立健全村干部補(bǔ)貼、離任村干部生活補(bǔ)助、村級辦公經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助等運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障制度，確保村干部工資逐步達(dá)到1000元以上，保障村級組織開展工作的基本財(cái)力需要。

　　五、實(shí)行財(cái)政激勵政策

　　（十二）建立健全縣（市）推進(jìn)農(nóng)村綜合改革財(cái)政激勵機(jī)制。各縣（市）要盡快研究制訂本地農(nóng)村綜合改革的實(shí)施方案，對于今年6月底前將實(shí)施方案報(bào)經(jīng)省有關(guān)部門核準(zhǔn)的，省財(cái)政給予每個縣（市）200萬元的一次性獎勵。

　　（十三）建立健全生態(tài)發(fā)展鎮(zhèn)財(cái)力保障體制。生態(tài)發(fā)展鎮(zhèn)政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)由縣級財(cái)政全額保障，市級財(cái)政定額支持，省級財(cái)政以獎代補(bǔ)。2011年享受省以獎代補(bǔ)扶持的生態(tài)發(fā)展鎮(zhèn)數(shù)量按以下原則確定：國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的山區(qū)縣生態(tài)發(fā)展鎮(zhèn)不超過該縣建制鎮(zhèn)總數(shù)的50%，省扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣范圍內(nèi)的山區(qū)縣生態(tài)發(fā)展鎮(zhèn)不超過該縣建制鎮(zhèn)總數(shù)的40%，其他山區(qū)縣生態(tài)發(fā)展鎮(zhèn)不超過該縣建制鎮(zhèn)總數(shù)的30％；其中，列入國家優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域的地區(qū)，生態(tài)發(fā)展鎮(zhèn)數(shù)量要從嚴(yán)控制。

　　生態(tài)發(fā)展鎮(zhèn)的年正常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)按平均160萬元確定，省財(cái)政按一定比例給予獎補(bǔ)。2011年省級財(cái)政獎補(bǔ)資金從2011年5月起開始計(jì)算安排。鼓勵云安縣繼續(xù)探索農(nóng)村綜合改革，對云安縣開發(fā)與保護(hù)并重的鎮(zhèn)，省按生態(tài)發(fā)展鎮(zhèn)待遇給予以獎代補(bǔ)扶持。具體辦法由省財(cái)政廳另行制定。

　　六、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，認(rèn)真組織實(shí)施

　?。ㄊ模┞鋵?shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。各地級以上市要強(qiáng)化對山區(qū)縣農(nóng)村綜合改革的指導(dǎo)，提出本市實(shí)施意見，明確財(cái)政保障和支持措施，并建立強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)農(nóng)村綜合改革的組織實(shí)施。各縣（市）要堅(jiān)持一把手掛帥，建立縣委書記、縣長負(fù)總責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)具體負(fù)責(zé)，班子成員和各部門協(xié)調(diào)配合的農(nóng)村綜合改革工作制度。

　　（十五）制定實(shí)施方案。各地級以上市要對本市山區(qū)縣農(nóng)村綜合改革工作進(jìn)行統(tǒng)一部署。要以縣委、縣政府為主體，研究制訂改革實(shí)施方案，明確改革具體內(nèi)容、步驟和要求。各縣（市）要提出本縣域各鎮(zhèn)主體功能劃分意見，在征求各鎮(zhèn)意見后，由縣（市）統(tǒng)籌確定，并報(bào)市政府審核備案。各市人民政府將各縣（市）實(shí)施方案報(bào)省農(nóng)業(yè)廳、編辦、發(fā)展改革委、財(cái)政廳核準(zhǔn)后，由各縣（市）具體組織實(shí)施。

　?。ㄊ┘訌?qiáng)指導(dǎo)督促。各地、各有關(guān)部門要按照本意見要求，將農(nóng)村綜合改革納入本地區(qū)、本部門的“十二五”規(guī)劃。省農(nóng)業(yè)廳、編辦、發(fā)展改革委、經(jīng)濟(jì)和信息化委、財(cái)政廳、民政廳等部門要加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)和指導(dǎo)督促，確保山區(qū)縣農(nóng)村綜合改革的各項(xiàng)措施落到實(shí)處。