廣東省地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果

（2014年1月23日公告）

　　按照《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》規(guī)定和《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)工作的通知》（國(guó)辦發(fā)明電〔2013〕20號(hào)）要求，2013年8月至9月，審計(jì)署統(tǒng)一組織審計(jì)署駐廣州和深圳特派員辦事處以及廣東省各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)共計(jì)2063名審計(jì)人員，按照“見(jiàn)人、見(jiàn)賬、見(jiàn)物，逐筆、逐項(xiàng)審核”的原則，對(duì)廣東省本級(jí)、21個(gè)市（含深圳市）、121個(gè)縣（市、區(qū)）、1140個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的地方政府性債務(wù)情況進(jìn)行了全面審計(jì)。審計(jì)內(nèi)容包括政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，以及債務(wù)人出現(xiàn)債務(wù)償還困難時(shí)政府需履行擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)）和債務(wù)人出現(xiàn)債務(wù)償還困難時(shí)政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)）。此次共審計(jì)全省2173個(gè)政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)、270個(gè)融資平臺(tái)公司、3196個(gè)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、161個(gè)公用事業(yè)單位和996個(gè)其他單位，涉及28076個(gè)項(xiàng)目、89249筆債務(wù)。對(duì)每筆債務(wù)，審計(jì)人員都依法進(jìn)行了核實(shí)和取證，審計(jì)結(jié)果分別征求了有關(guān)部門(mén)、單位和地方各級(jí)政府的意見(jiàn)?，F(xiàn)將審計(jì)結(jié)果公告如下：

　　一、廣東省地方政府性債務(wù)規(guī)模及結(jié)構(gòu)情況

　　截至2013年6月底，廣東省各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)6931.64億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)1020.85億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)2212.88億元（詳見(jiàn)表1）。根據(jù)近年來(lái)政府性債務(wù)在舉債主體和融資方式上出現(xiàn)的新情況，本次審計(jì)，在政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)中，包括了全額撥款事業(yè)單位為其他單位提供擔(dān)保形成的債務(wù)16.69億元；在政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)中，包括了地方政府通過(guò)國(guó)有獨(dú)資或控股企業(yè)、自收自支事業(yè)單位等新的舉債主體和通過(guò)BT（建設(shè)—移交）、融資租賃、墊資施工等新的舉債方式為公益性項(xiàng)目舉借，且由非財(cái)政資金償還的債務(wù)1515.41億元。

　　——從舉借主體看，融資平臺(tái)公司、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)是政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的主要舉借主體，分別舉借2259.35億元、1941.55億元和1231.84億元（詳見(jiàn)表2）?！　?/p>

　　——從債務(wù)資金來(lái)源看，銀行貸款、BT、發(fā)行債券是政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的主要來(lái)源，分別為4642.48億元、841.48億元和511.51億元（詳見(jiàn)表3）。

　　 ——從債務(wù)資金投向看，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項(xiàng)目，不僅較好地保障了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的資金需要，推動(dòng)了民生改善和社會(huì)事業(yè)發(fā)展，而且形成了大量?jī)?yōu)質(zhì)資產(chǎn)，大多有經(jīng)營(yíng)收入作為償債來(lái)源。在已支出的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)6322.15億元中，用于市政建設(shè)、交通運(yùn)輸、土地收儲(chǔ)、農(nóng)林水利建設(shè)、教科文衛(wèi)、保障性住房、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目的支出5619.49億元，占88.89%（詳見(jiàn)表4）?！?/p>

　　——從未來(lái)償債年度看，2013年7月至12月、2014年到期需償還的政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)分別占16.07%和17.40%，2015年、2016年和2017年到期需償還的分別占14.96%、11.89%和10.53%，2018年及以后到期需償還的占29.15%（詳見(jiàn)表5）。

　　二、近年來(lái)廣東省加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的主要措施

　　廣東省委、省政府高度重視政府性債務(wù)問(wèn)題。近年來(lái)，廣東省各級(jí)政府和有關(guān)部門(mén)積極采取有效措施完善相關(guān)制度，化解存量債務(wù)，清理規(guī)范融資平臺(tái)公司等，取得一定成效。

　　（一）政府性債務(wù)管理制度逐步完善。廣東省在2005年和2007年印發(fā)《轉(zhuǎn)發(fā)省財(cái)政廳關(guān)于加強(qiáng)我省地方政府債務(wù)管理意見(jiàn)的通知》、《關(guān)于嚴(yán)格控制地方政府新增債務(wù)的通知》2項(xiàng)制度的基礎(chǔ)上，在2011年之后又出臺(tái)了《地方政府性債務(wù)統(tǒng)計(jì)工作考核評(píng)比暫行辦法》等債務(wù)管理制度，對(duì)控制新增債務(wù)、化解歷史債務(wù)、明確償債責(zé)任和建立償債機(jī)制等方面作出了針對(duì)性規(guī)定，為具體管理措施的實(shí)施提供了政策依據(jù)和制度保障，并要求實(shí)行政府性債務(wù)報(bào)表的月報(bào)、季報(bào)和年報(bào)。廣東省各級(jí)政府按照財(cái)政部部署，應(yīng)用《地方政府性債務(wù)管理系統(tǒng)》加強(qiáng)了對(duì)政府性債務(wù)的統(tǒng)計(jì)管理和動(dòng)態(tài)監(jiān)控。2011年以來(lái)，廣東省各級(jí)政府共出臺(tái)債務(wù)管理制度105項(xiàng)，從債務(wù)舉借、資金使用及管理等方面加強(qiáng)管理。截至2013年6月底，省本級(jí)、18個(gè)市、58個(gè)縣（市、區(qū)）制定了綜合性的債務(wù)管理制度，8個(gè)市和29個(gè)縣（市、區(qū)）建立了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度，省本級(jí)、16個(gè)市和45個(gè)縣（市、區(qū)）建立了政府性債務(wù)償債（還貸）準(zhǔn)備金制度，上述地區(qū)各類(lèi)償債準(zhǔn)備金余額合計(jì)578.85億元。

　　（二）采取措施化解存量債務(wù)。2011年以來(lái)，廣東省按照分類(lèi)管理、區(qū)別對(duì)待、逐步化解的原則，通過(guò)增加預(yù)算安排、提高資產(chǎn)開(kāi)發(fā)收益和企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益、出讓企業(yè)資產(chǎn)（股權(quán)）、引入社會(huì)資金等措施，對(duì)2010年底的部分存量債務(wù)進(jìn)行了處理。其中通過(guò)對(duì)公益性鄉(xiāng)村歷史債務(wù)的清理，化解農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)40.01億元。

　　（三）融資平臺(tái)公司償債能力有所增強(qiáng)。2010年以來(lái)，廣東省按照國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)〔2010〕19號(hào)）要求，進(jìn)一步清理規(guī)范融資平臺(tái)公司及其債務(wù)，通過(guò)注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)范圍增收、預(yù)算安排資金還貸等方式，提高融資平臺(tái)公司的資產(chǎn)質(zhì)量和償債能力。與2010年相比，2012年省市縣融資平臺(tái)公司收入總額和利潤(rùn)總額分別增長(zhǎng)46.83%和26.25%；平均資產(chǎn)負(fù)債率從65.74%下降到57.86%，下降了7.88個(gè)百分點(diǎn)。

　　（四）積極探索自行發(fā)債。2011年和2012年，廣東省作為國(guó)家首批自行發(fā)行地方政府債券試點(diǎn)省市，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)投標(biāo)方式分別成功發(fā)行地方政府債券91億元和113億元。債券發(fā)行籌集的資金和還款來(lái)源均納入預(yù)算管理，債券資金須編制預(yù)算調(diào)整方案并報(bào)同級(jí)人大批準(zhǔn)后使用，提高了債務(wù)管理的規(guī)范性和透明度，在促進(jìn)建立更加科學(xué)、透明、風(fēng)險(xiǎn)可控的地方政府債務(wù)管理機(jī)制做了積極探索。

　　三、廣東省地方政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)情況

　　本次審計(jì)以債務(wù)率?和逾期債務(wù)率?兩個(gè)指標(biāo)，對(duì)2012年底?廣東省地方政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)狀況進(jìn)行分析，結(jié)果表明，全省地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。而且，從債務(wù)資金的投向看，廣東省的政府性債務(wù)主要用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活條件改善相關(guān)的項(xiàng)目建設(shè)，大多有相應(yīng)的資產(chǎn)和收入作為償債保障。

　　（一）債務(wù)率。截至2012年底，全省政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率為54.41%。政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)大多有相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)收入為償債來(lái)源，只有在被擔(dān)保人和債務(wù)人自身償債出現(xiàn)困難時(shí)，政府才需承擔(dān)一定的償還或救助責(zé)任。若按照2007年以來(lái)，各年度全省政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)當(dāng)年償還本金中，由財(cái)政資金實(shí)際償還的最高比率折算后，總債務(wù)率為59.41%。

　　（二）逾期債務(wù)率。截至2012年底，全省政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)除去應(yīng)付未付款項(xiàng)形成的逾期債務(wù)后，逾期債務(wù)率為1.90%；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)、可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)的逾期債務(wù)率分別為3.39%和1.55%。

　　四、廣東省地方政府性債務(wù)管理中存在的主要問(wèn)題

　　（一）政府性債務(wù)對(duì)土地出讓收入有一定程度的依賴(lài)。2012年底全省政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額中，有19個(gè)市本級(jí)和63個(gè)縣本級(jí)政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額1670.95億元，占省市縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額6190.72億元的26.99%。

　　（二）部分地區(qū)和行業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)較重。

　　1.部分地方政府債務(wù)率指標(biāo)較高。截至2012年底，有6個(gè)市本級(jí)、7個(gè)縣本級(jí)和75個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率超過(guò)100%；其中，有2個(gè)市本級(jí)、7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)2012年政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的借新還舊率?超過(guò)20%。

　　2.部分行業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，償債壓力較大。截至2013年6月底，全省城市軌道交通建設(shè)、政府還貸高速公路和取消收費(fèi)政府還貸二級(jí)公路的政府性債務(wù)余額分別為1540.54億元、176.63億元和93.89億元，債務(wù)償還壓力較大。

　　（三）部分地方和單位違規(guī)融資、違規(guī)使用政府性債務(wù)資金。

　　1.部分融資平臺(tái)公司清理不到位。國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)〔2010〕19號(hào)文件下發(fā)后，仍有2個(gè)市、4個(gè)縣（市、區(qū)）共9家只承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)且主要依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的融資平臺(tái)公司存在繼續(xù)融資行為。

　　2.違規(guī)取得政府性債務(wù)資金323.74億元。一是2013年1至6月，部分地區(qū)和單位違規(guī)通過(guò)BT、向非金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人借款等方式舉借政府性債務(wù)50.50億元。如廣州市番禺區(qū)交通局以回購(gòu)（BT）方式建設(shè)項(xiàng)目，形成政府性債務(wù)資金1.53億元，用于建設(shè)和拆遷工作。二是2011年至2013年6月底，10個(gè)市本級(jí)、12個(gè)縣本級(jí)和10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位違規(guī)提供擔(dān)保，涉及債務(wù)資金153.24億元。三是違規(guī)發(fā)行企業(yè)債券和中期票據(jù)120億元。

　　3.違規(guī)使用政府性債務(wù)資金13.48億元。如廣州市城市建設(shè)投資集團(tuán)有限公司2009年7月將項(xiàng)目建設(shè)貸款資金8.20億元用于支付其下屬公司購(gòu)買(mǎi)商業(yè)用地等。

　　有關(guān)地方政府及相關(guān)部門(mén)按照省政府部署，已經(jīng)或正在研究制定相關(guān)制度和辦法，并采取措施積極整改審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題。

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　　1、政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)是指需由財(cái)政資金償還的債務(wù)，屬政府債務(wù)；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)是指由政府提供擔(dān)保，當(dāng)某個(gè)被擔(dān)保人無(wú)力償還時(shí)，政府需承擔(dān)連帶責(zé)任的債務(wù)；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)是指政府不負(fù)有法律償還責(zé)任，但當(dāng)債務(wù)人出現(xiàn)償債困難時(shí)，政府可能需給予一定救助的債務(wù)。后兩類(lèi)債務(wù)均應(yīng)由債務(wù)人以自身收入償還，正常情況下無(wú)需政府承擔(dān)償債責(zé)任，屬政府或有債務(wù)。以上三類(lèi)債務(wù)不能簡(jiǎn)單相加。

　　2、債務(wù)率：年末債務(wù)余額與當(dāng)年政府綜合財(cái)力的比率，是衡量債務(wù)規(guī)模大小的指標(biāo)。

　　3、逾期債務(wù)率：年末逾期債務(wù)余額占年末債務(wù)余額的比重，是反映到期不能償還債務(wù)所占比重的指標(biāo)。

　　4、由于上述指標(biāo)計(jì)算需要年度綜合財(cái)力數(shù)據(jù)，因此，僅對(duì)截至2012年底的債務(wù)負(fù)擔(dān)狀況進(jìn)行分析。

　　５、借新還舊率：舉借新債償還的債務(wù)本金占償還債務(wù)本金總額的比重。

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