廣東省人民政府關(guān)于深化改革加快推動“三舊”改造

促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見

粵府〔2019〕71號

各地級以上市人民政府，省政府各部門、各直屬機(jī)構(gòu)：

　　為深入實施黨中央、國務(wù)院關(guān)于粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的戰(zhàn)略部署，繼續(xù)深入推進(jìn)節(jié)約集約用地示范省建設(shè)，全面推進(jìn)土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，優(yōu)化“三舊”改造市場化運(yùn)作機(jī)制，加快推動“三舊”改造取得突破性進(jìn)展，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，提出如下指導(dǎo)意見：

　　一、重要意義

　　全面促進(jìn)資源節(jié)約集約利用，功在當(dāng)代、利在千秋。2009年以來，按照部省合作共建節(jié)約集約用地示范省的部署，我省在全國率先開展“三舊”改造工作，在盤活存量土地資源、保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面發(fā)揮了積極作用，為國家建立城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)制度提供了“廣東經(jīng)驗”。但在“三舊”改造實踐過程中，我省還存在推進(jìn)機(jī)制不完善、政策體系不健全、未形成強(qiáng)大合力等問題，需要進(jìn)一步深化改革創(chuàng)新，激發(fā)市場活力，形成強(qiáng)大動力，推動“三舊”改造取得突破性進(jìn)展。加快推動“三舊”改造，是我省深入貫徹落實新發(fā)展理念、全面推動土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措，是優(yōu)化國土空間格局、提升城市形象和發(fā)展競爭力、助力粵港澳大灣區(qū)建設(shè)世界級城市群的現(xiàn)實需要，是我省實現(xiàn)“四個走在前列”、當(dāng)好“兩個重要窗口”的必然要求。

　　二、總體要求

　　（一）指導(dǎo)思想。

　　以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，深入貫徹習(xí)近平總書記對廣東重要講話和重要指示批示精神，按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的決策部署，遵循市場化運(yùn)作規(guī)律，以優(yōu)化“三舊”改造內(nèi)生動力機(jī)制為方向，以提高存量土地資源配置效率為核心，以改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、加強(qiáng)歷史文化和生態(tài)環(huán)境保護(hù)為重點，以打造多元化的配套政策體系為基礎(chǔ)，全力推動“三舊”改造取得突破性進(jìn)展。

　　（二）工作原則。

　　堅持以人民為中心。加大政府讓利惠民力度，堅持“先安置、后拆遷”，總結(jié)規(guī)范改造模式，完善用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)交易平臺，維護(hù)原權(quán)利人合法權(quán)益，調(diào)動農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的積極性、主動性，滿足人民群眾對美好生活的向往。

　　堅持以目標(biāo)為引領(lǐng)。以促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展為根本目標(biāo)，加大政策創(chuàng)新供給力度，推動建立政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、規(guī)劃統(tǒng)籌、政策支撐、法治保障的“三舊”改造工作新格局。

　　堅持以問題為導(dǎo)向。瞄準(zhǔn)入庫門檻高、規(guī)劃調(diào)整難、稅費(fèi)負(fù)擔(dān)重、土地征拆難等問題，運(yùn)用系統(tǒng)改革思維，構(gòu)建開放型、綜合性、多元化的政策體系，形成工作合力。

　　堅持優(yōu)化國土空間格局。綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國土空間利用、生態(tài)文明建設(shè)等因素，堅持拆改留相結(jié)合，運(yùn)用“繡花”功夫加強(qiáng)歷史文化保護(hù)，精準(zhǔn)扶持重大產(chǎn)業(yè)類和公益性項目，全面優(yōu)化生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間以及社會治理空間。

　　三、深化改革措施

　　（三）創(chuàng)新規(guī)劃管理制度。

　　1. “三舊”改造單元規(guī)劃可作為項目實施依據(jù)。“三舊”改造涉及控制性詳細(xì)規(guī)劃未覆蓋的區(qū)域，可由規(guī)劃主管部門組織編制“三舊”改造單元規(guī)劃，參照控制性詳細(xì)規(guī)劃審批程序批準(zhǔn)后，作為控制性詳細(xì)規(guī)劃實施?！叭f”改造涉及控制性詳細(xì)規(guī)劃調(diào)整的，可參照控制性詳細(xì)規(guī)劃修改程序批準(zhǔn)“三舊”改造單元規(guī)劃，覆蓋原控制性詳細(xì)規(guī)劃。

　　2. 優(yōu)化建設(shè)用地規(guī)模調(diào)節(jié)機(jī)制。確需實施“三舊”改造，但因不符合土地利用總體規(guī)劃而無法納入“三舊”改造標(biāo)圖建庫范圍的，可按程序和權(quán)限修改土地利用總體規(guī)劃，落實建設(shè)用地規(guī)模后納入標(biāo)圖建庫范圍。涉及城市總體規(guī)劃限建區(qū)的，可按程序一并調(diào)整。各級國土空間規(guī)劃編制完成后，各地可按照國土空間規(guī)劃管理要求進(jìn)行銜接或調(diào)整。

　　（四）創(chuàng)新審查報批機(jī)制。

　　3. 優(yōu)化標(biāo)圖建庫審查要求。實地在2009年12月31日前已建設(shè)使用且符合上蓋物占地比例要求，但第二次全國土地調(diào)查或最新的土地利用現(xiàn)狀圖確定為非建設(shè)用地，不涉及復(fù)墾且確需改造建設(shè)的，落實建設(shè)用地規(guī)模后可納入標(biāo)圖建庫范圍。將相鄰多宗地整體入庫的，可以整體核算上蓋物占地比例，但不得包含已認(rèn)定為閑置土地的地塊。上蓋物占地比例未達(dá)到30%，但符合相關(guān)規(guī)劃條件或行業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的下限，或改造后用于建設(shè)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育等公益性項目的，可納入標(biāo)圖建庫范圍。

　　4. 簡化“三舊”用地報批手續(xù)。實地在2009年12月31日前已建設(shè)使用且已按第3點規(guī)定納入標(biāo)圖建庫范圍的，遵循實事求是的原則，落實建設(shè)用地規(guī)模后可按建設(shè)用地辦理“三舊”用地手續(xù)。涉及完善集體建設(shè)用地手續(xù)并轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地的“三舊”改造項目，可將項目改造方案以及完善集體建設(shè)用地手續(xù)材料、轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地材料一并報地級以上市人民政府審批。

　　5. 優(yōu)化微改造項目行政審批手續(xù)。對于納入標(biāo)圖建庫范圍，以保留原建筑物主體或采取加建擴(kuò)建、局部拆建、完善公建配套設(shè)施、改變建筑使用功能等方式實施的微改造項目，優(yōu)化規(guī)劃、用地、建設(shè)、消防、商事登記等行政審批手續(xù)辦理流程，提高審批效率。具體實施細(xì)則由各地級以上市人民政府自行制定。

　　6. 推行區(qū)域評估制度。對已完成區(qū)域評估的連片改造村級工業(yè)園、“工改工”等項目，在符合區(qū)域評估報告使用條件下，不再要求單個改造項目進(jìn)行壓覆重要礦產(chǎn)資源、節(jié)能、環(huán)境影響、地質(zhì)災(zāi)害危險性、地震安全性等相關(guān)評估。

　　（五）支持整體連片改造。

　　7. 支持舊城鎮(zhèn)、舊村莊整體改造。對以拆除重建方式實施的舊城鎮(zhèn)、舊村莊改造項目，應(yīng)以成本和收益基本平衡為原則合理確定容積率；因用地和規(guī)劃條件限制無法實現(xiàn)盈虧平衡的，可通過政府補(bǔ)助、異地安置、容積率異地補(bǔ)償?shù)确绞竭M(jìn)行統(tǒng)籌平衡。經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意，舊村莊改造項目可整合本村權(quán)屬范圍內(nèi)符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的其他用地，納入舊村莊改造項目一并實施改造。納入的其他用地可參照邊角地、夾心地、插花地有關(guān)規(guī)定進(jìn)行用地報批，但只能用于復(fù)建安置或公益設(shè)施建設(shè)。整體連片改造時要合理安排一定比例用地，用于基礎(chǔ)設(shè)施、市政設(shè)施、公益事業(yè)等公共設(shè)施建設(shè)，充分保障教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育用地需求，切實加強(qiáng)對歷史遺產(chǎn)、不可移動文物及歷史建筑的保護(hù)。

　　8. 支持集體和國有建設(shè)用地混合改造。對于納入“三舊”改造范圍、位置相鄰的集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地，可一并打包進(jìn)入土地市場，通過公開交易或協(xié)議方式確定使用權(quán)人，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一改造、統(tǒng)一運(yùn)營。各地實施集體和國有建設(shè)用地混合改造時，應(yīng)嚴(yán)格控制國有建設(shè)用地的規(guī)模上限及其所占的比例。

　　9. 支持土地置換后連片改造。在符合規(guī)劃、權(quán)屬清晰、雙方自愿、價值相當(dāng)?shù)那疤嵯?，允許“三舊”用地之間或“三舊”用地與其他存量建設(shè)用地進(jìn)行空間位置互換。以拆除重建方式實施的“三舊”改造項目，可將標(biāo)圖建庫范圍內(nèi)的“三舊”用地進(jìn)行復(fù)墾，復(fù)墾產(chǎn)生的建設(shè)用地規(guī)模和指標(biāo)可用于本項目范圍內(nèi)的非建設(shè)用地，辦理轉(zhuǎn)用手續(xù)后一并實施改造，也可有償轉(zhuǎn)讓給本市其他“三舊”改造項目使用。

　　（六）支持降低用地成本。

　　10. 采取多種地價計收方式。“三舊”改造供地，可以單宗或區(qū)片土地市場評估價為基礎(chǔ)，綜合考慮改造主體承擔(dān)的拆遷安置費(fèi)用、移交給政府的公益性用地及物業(yè)等因素確定政府應(yīng)收地價款。在保障政府收益不受損的前提下，允許以建筑物分成或收取公益性用地等方式替代收繳土地價款。具體地價計收標(biāo)準(zhǔn)及形式由各地級以上市人民政府制定。

　　11. 創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)載體享受差別化地價。鼓勵各地利用“三舊”用地建設(shè)科技企業(yè)孵化器、眾創(chuàng)空間、新型研發(fā)機(jī)構(gòu)、實驗室、專業(yè)鎮(zhèn)協(xié)同創(chuàng)新中心等創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)載體，按科教用地或工業(yè)用地用途供地，并綜合考慮分割轉(zhuǎn)讓比例、轉(zhuǎn)讓限制條件、政府回購權(quán)等因素實行差別化地價。

　　（七）支持優(yōu)化利益分配。

　　12. 實行土地增值稅補(bǔ)助政策。自2019年度起，各地級以上市“三舊”改造項目所產(chǎn)生的土地增值稅收入（全口徑）較上一年度增長超過8%的部分，由省按30%的比例核定補(bǔ)助該市。對于人為調(diào)節(jié)“三舊”改造項目土地增值稅收入進(jìn)度的市，不予安排對應(yīng)年度補(bǔ)助。具體由各地級以上市政府提出資金補(bǔ)助申請報省財政廳，省財政廳會同省自然資源廳、省稅務(wù)局審核后，辦理資金撥付。

　　13. 加大對“工改工”及公益性項目獎補(bǔ)力度。各地應(yīng)落實資金保障，統(tǒng)籌運(yùn)用“三舊”改造土地出讓、稅收等資金，對村級工業(yè)園改造、“工改工”項目和增加綠地、體育公園、歷史文物保護(hù)等公益性改造項目實施獎補(bǔ)。省級統(tǒng)籌整合使用相關(guān)財政資金，支持市縣開展“三舊”改造工作，具體操作辦法由省財政廳會同省工業(yè)和信息化廳、自然資源廳、住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳制定。

　　14. 降低改造項目稅收負(fù)擔(dān)。經(jīng)項目所在地縣級以上人民政府確認(rèn)，同一項目原多個權(quán)利主體通過權(quán)益轉(zhuǎn)移形成單一主體承擔(dān)拆遷改造工作的，屬于政府征收（收回）房產(chǎn)、土地并出讓的行為，按相關(guān)稅收政策辦理。具體稅收指引由省稅務(wù)局會同省財政廳、自然資源廳制定。

　　（八）強(qiáng)化倒逼促改措施。

　　15. 提高低效用地項目運(yùn)營成本。各地可根據(jù)項目用地規(guī)模、畝均產(chǎn)值、單位能耗、排污強(qiáng)度、勞動生產(chǎn)率等指標(biāo)對用地效率進(jìn)行分等定級，并在用能、用電、用水、排污權(quán)等方面實行差別化配置，倒逼低效用地主體主動實施改造或退出用地。

　　（九）強(qiáng)化行政司法保障。

　　16. 實行政府裁決和司法裁判?！叭f”改造項目，多數(shù)原權(quán)利主體同意改造，少數(shù)原權(quán)利主體不同意改造的，按照《中華人民共和國土地管理法》及其實施條例、《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》相關(guān)規(guī)定處理；法律法規(guī)沒有規(guī)定的，可積極探索政府裁決。對由市場主體實施且“三舊”改造方案已經(jīng)批準(zhǔn)的拆除重建類改造項目，特別是原有建筑物存在不符合安全生產(chǎn)、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)保、建筑結(jié)構(gòu)安全、消防安全要求或妨害公共衛(wèi)生、社會治安、公共安全、公共交通等情況，原權(quán)利主體對搬遷補(bǔ)償安置協(xié)議不能達(dá)成一致意見，符合以下分類情形的，原權(quán)利主體均可向項目所在地縣級以上人民政府申請裁決搬遷補(bǔ)償安置協(xié)議的合理性，并要求限期搬遷。

　　（1）土地或地上建筑物為多個權(quán)利主體按份共有的，占份額不少于三分之二的按份共有人已簽訂搬遷補(bǔ)償安置協(xié)議；

　?。?）建筑物區(qū)分所有權(quán)的，專有部分占建筑物總面積不少于三分之二且占總?cè)藬?shù)不少于三分之二的權(quán)利主體已簽訂搬遷補(bǔ)償安置協(xié)議；

　?。?）拆除范圍內(nèi)用地包含多個地塊的，符合上述規(guī)定的地塊總用地面積應(yīng)當(dāng)不少于拆除范圍用地面積的80%；

　?。?）屬于舊村莊改造用地，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以及不少于三分之二的村民或戶代表已簽訂搬遷補(bǔ)償安置協(xié)議。

　　對政府裁決不服的，可依法申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或提起行政訴訟且不履行裁決的，由作出裁決的人民政府申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

　　縣級以上人民政府進(jìn)行裁決前，應(yīng)當(dāng)先進(jìn)行調(diào)解。

　　（十）強(qiáng)化項目實施監(jiān)管。

　　17. 實行項目協(xié)議監(jiān)管。各地要建立改造項目協(xié)議監(jiān)管和多部門聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制。對于產(chǎn)業(yè)類改造項目，可將產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入條件、投產(chǎn)時間、投資強(qiáng)度、產(chǎn)出效率和節(jié)能環(huán)保、股權(quán)變更約束等要求納入項目監(jiān)管協(xié)議。對于改造主體不依規(guī)依約實施改造的，市縣級人民政府應(yīng)責(zé)令改造主體限期整改，拒不整改的可由原批準(zhǔn)單位撤銷對改造方案的批復(fù)，并將企業(yè)失信行為納入信用記錄向社會公布，依法限制改造主體參與其他“三舊”改造項目。

　　18. 發(fā)揮政府補(bǔ)位作用。對于市場主導(dǎo)的拆除重建類改造項目，市場主體已征得第16點規(guī)定比例的原權(quán)利主體同意，但項目仍難以推進(jìn)，在政府規(guī)定的期限內(nèi)無法與所有原權(quán)利主體達(dá)成搬遷補(bǔ)償協(xié)議的，該市場主體可申請將項目轉(zhuǎn)為由政府主導(dǎo)的方式推進(jìn)。市縣級人民政府可在現(xiàn)有工作基礎(chǔ)上繼續(xù)推進(jìn)土地、房產(chǎn)征收（收回）工作，并對經(jīng)核定的市場主體前期投入費(fèi)用予以合理補(bǔ)償。

　　19. 實行信息全流程公開。各地要以信息公開為抓手，建立有效的風(fēng)險防控體系，打造“三舊”改造陽光工程，嚴(yán)防廉政風(fēng)險。將“三舊”改造標(biāo)圖建庫、項目確認(rèn)、規(guī)劃計劃編制、改造方案及用地審批、簽訂監(jiān)管協(xié)議、土地供應(yīng)、地價款核算、稅費(fèi)繳交、竣工驗收等各事項的標(biāo)準(zhǔn)和辦事流程納入政府信息主動公開范圍。對具體“三舊”改造項目的審批結(jié)果應(yīng)依法依規(guī)及時公開。

　　四、工作要求

　　（十一）強(qiáng)化市縣政府主體責(zé)任。市縣政府要充分認(rèn)識“三舊”改造的重大意義，切實履行主體責(zé)任。建立完善由政府牽頭的“三舊”改造工作協(xié)調(diào)機(jī)制和容錯糾錯機(jī)制，主要負(fù)責(zé)人要親自抓，督促相關(guān)部門各司其職、各負(fù)其責(zé)，合力推進(jìn)“三舊”改造工作。針對“三舊”改造重點區(qū)域，要組織公安、自然資源、生態(tài)環(huán)境、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、市場監(jiān)管、稅務(wù)等部門加大聯(lián)合執(zhí)法力度，堅決清理各種違法違規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營行為，強(qiáng)力推進(jìn)違法用地、違法建設(shè)治理工作。

　　（十二）強(qiáng)化協(xié)同推進(jìn)合力。各有關(guān)部門要明確分工，落實“三舊”改造工作責(zé)任。自然資源部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌推進(jìn)“三舊”改造工作，重點做好標(biāo)圖建庫、規(guī)劃用地管理、不動產(chǎn)登記等工作，加強(qiáng)政策解讀和宣傳。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門（城市管理綜合執(zhí)法部門）負(fù)責(zé)“三舊”改造涉及違法建設(shè)治理、市政配套設(shè)施建設(shè)監(jiān)督、歷史建筑保護(hù)利用等工作。工業(yè)和信息化部門負(fù)責(zé)對制造業(yè)企業(yè)“畝均效益”進(jìn)行綜合評價及倒逼促改、引導(dǎo)村級工業(yè)園升級改造等工作。財政部門負(fù)責(zé)建立資金統(tǒng)籌機(jī)制，制定完善土地出讓收入分配使用、“工改工”項目及公益性項目財政獎補(bǔ)等政策。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織做好集體資產(chǎn)管理。文化和旅游部門負(fù)責(zé)對“三舊”改造中的不可移動文物做好保護(hù)及活化利用工作。地方金融監(jiān)管部門負(fù)責(zé)制定金融支持政策，采取多種手段拓展改造項目融資渠道。稅務(wù)部門負(fù)責(zé)落實“三舊”改造稅收指引，加強(qiáng)稅收政策解讀和宣傳，研究解決“三舊”改造稅收實務(wù)問題。發(fā)展改革、公安、人力資源和社會保障、生態(tài)環(huán)境、交通運(yùn)輸、衛(wèi)生健康等部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)做好“三舊”改造倒逼促改和實施監(jiān)管工作。各地應(yīng)結(jié)合本地機(jī)構(gòu)設(shè)置情況合理確定上述職責(zé)的承擔(dān)單位。

　　本意見自2019年9月30日起施行，有效期5年。各地級以上市人民政府要結(jié)合實際，制定落實本文件的具體實施細(xì)則，并報省自然資源廳備案。

廣東省人民政府

2019年8月28日